II SA/Wa 488/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Janusz Walawski (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Fundacji H. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji w zakresie określonym we wniosku z dnia 8 kwietnia 2009 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zarządu Fundancji H. złożyła do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – dalej IPN, wniosek z dnia 8 kwietnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) ilości wydanych w 2007 r. przez dyrektorów poszczególnych oddziałów IPN decyzji administracyjnych o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu; 2) ilości wydanych w 2007 r. przez dyrektorów poszczególnych oddziałów IPN decyzji administracyjnych o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu; 3) ilości wydanych w 2007 r. przez dyrektorów poszczególnych oddziałów IPN decyzji administracyjnych o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa jednocześnie na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu; 4) ilości wydanych w 2007 r. przez Prezesa IPN decyzji administracyjnych o utrzymaniu w mocy decyzji dyrektorów oddziałów IPN o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu; 5) ilości wydanych w 2007 r. przez Prezesa IPN decyzji administracyjnych o utrzymaniu w mocy decyzji dyrektorów oddziałów IPN o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu; 6) ilości wydanych w 2007 r. przez Prezesa IPN decyzji administracyjnych o utrzymaniu w mocy decyzji dyrektorów oddziałów IPN o odmowie udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa jednocześnie na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Wniosek dotyczył również udostępnienia analogicznych danych statystycznych za rok 2008. Prezes IPN pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, a tym samym wnioskodawca zobowiązany jest na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) do wskazania powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prezes Zarządu Fundancji H. w odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 21 maja 2009 r. poinformował, iż wniosek o udostępnienie przedmiotowych informacji ma na celu zbadanie skali zjawiska i jest związany z licznymi wystąpieniami osób, którym odmówiono udostępnienia dokumentów organów bezpieczeństwa państwa. Uzyskane informacje zostaną wykorzystane przy sporządzaniu opinii "amicus curiae" dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz mogą się okazać przydatne na potrzeby przygotowania opinii dla Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów udostępnienie żądanych informacji publicznych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku Fundancji H. z dnia 8 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał m. in., że skoro informacje, o których udostępnienie wystąpiła Fundancja H. są de facto nieprzydatne dla celów wskazanych przez Fundację – sporządzenia opinii "amicus curiea" dla WSA w Warszawie i dla Trybunału Konstytucyjnego – trudno jest uznać aby ich udostępnienie było istotne dla interesu publicznego, a tym bardziej, aby te informacje miały "szczególnie istotny" charakter. Od powyższej decyzji został złożony wniosek z dnia 20 lipca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym Fundancja H. podniosła m. in., że od ponad 2 lat piętnuje praktykę odmawiania udostępniania zanonimizowanych kopii dotyczących wnioskodawców dokumentów organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o IPN, wyrażającego identyczne podstawy odmowy udostępnienia dokumentów, jak uznany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2007 r. sygn. K 2/07 za niekonstytucyjny art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o IPN. Już z tego powodu dane statystyczne obrazujące skalę piętnowanego problemu są niezwykle istotne dla interesu publicznego. Odmowa udostępnienia danych obrazowo określić można chowaniem pod dywan tego, co dzieje się w IPN i rzeczywistej "skali zjawiska", piętnowanego przez Fundancję H.. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] stycznia 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż niewątpliwie żądane informacje publiczne mają charakter informacji przetworzonych i ich przygotowanie wymagałoby znacznego nakładu pracy pracowników IPN. Zdaniem organu, wnioskodawca nie wykazał w sposób dostateczny powodów, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne ze względu na interes publiczny. Żądane informacje wydają się zupełnie nieprzydatne zarówno dla sądu administracyjnego, który bada prawo, a nie statystyki podejmowanych przez organ decyzji, jak również dla Trybunału Konstytucyjnego, którego zakres kognicji określa art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. Nr 102, poz. 643). Organ podał również, iż coroczna informacja składana jest na potrzeby Sejmu i Senatu, natomiast żaden przepis nie określa szczegółowo, jakiego rodzaju dane powinny znajdować się w tej informacji, a co więcej z żadnego przepisu nie wynika, że jakikolwiek podmiot jest uprawniony do określania zakresu udzielanej informacji przez Prezesa IPN. Decyzja Prezesa IPN z dnia [...] stycznia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Fundancję H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a w szczególności poprzez przyjęcie, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podnosząc ten zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił stanowisko tożsame z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podać, iż w niniejszej sprawie Prezes IPN nie kwestionuje, iż żądane przez Fundancję H. informacje, określone w jej wniosku z dnia 8 kwietnia 2009 r., stanowią informację publiczną. Jednakże w ocenie organu żądane informacje publiczne mają charakter przetworzony, co oznacza, iż strona wnioskująca o ich udostępnienie zobowiązana jest wykazać, zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późń. zm.), iż ich uzyskanie w żądanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organu strona skarżąca nie dopełniła powyższego warunku, a tym samym brak było podstaw do pozytywnego załatwienia jej wniosku o udzielenie żądanej informacji publicznej – przetworzonej. Sąd nie podziela stanowiska organu w tym zakresie. Z analizy przedmiotowego wniosku, jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, iż żądane informacje są de facto w dyspozycji różnych podmiotów, tzn. dyrektorów poszczególnych oddziałów IPN i Prezesa IPN. Na wstępie należy podać, że jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku żądaną informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W sytuacji zatem braku interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem. Podkreślić jednak należy, iż wnioskodawca, występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku, nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku, nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego. Ten obowiązek, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie przez organ nie został wypełniony. O ile żądane przez stronę skarżącą od Prezesa IPN informacje, będących w posiadaniu poszczególnych dyrektorów oddziałów IPN, mogą mieć charakter informacji przetworzonych, to żądanie przekazania informacji będących w bezpośrednim posiadaniu Prezesa IPN, nie daje podstaw do przyjęcia, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną, gdyż samo policzenie ilości wydany decyzji na podstawie określonego przepisu prawa, zdaniem Sądu, nie upoważnia do stwierdzenia, że dojdzie do procesu przetwarzania informacji publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest dokonać ponownej analizy wniosku strony skarżącej, a w szczególności dokonać rozdziału podmiotów będących w posiadaniu żądanych informacji i dokonać oceny, czy ich udostępnienie będzie faktycznie związane z ich przetworzeniem, czy też nie. Ustaleń w tym zakresie, organ powinien dokonać po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji (uzgodnień) ze wszystkimi dysponentami przedmiotowych informacji. Z tych więc względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.