II SA/Wa 49/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.) Przemysław Szustakiewicz Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów równowartości zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Rektor – Komendant Wojskowej Akademii Technicznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., wydaną na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 112, poz. 715) zwolnił [...] Ł. K. ze służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego. Następnie Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] kwietnia 2009 r. wniesionego przez ww., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i ustalił datę zwolnienia na dzień [...] maja 2009 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Rektor - Komendant Wojskowej Akademii Technicznej im. [...] zobowiązał wyżej wymienionego do zwrotu równowartości kosztów nauki w zakresie zakwaterowania, umundurowania oraz wyżywienia i innych świadczeń pieniężnych i rzeczowych w kwocie 28.392,68 zł. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., skierowanym do Rektora - Komendanta Wojskowej Akademii Technicznej Ł. K. zakwestionował decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz wystąpił o umorzenie kosztów nauki, powołując się na trudną sytuację rodzinną i materialną jego oraz rodziny. Rektor - Komendant Wojskowej Akademii Technicznej pismem z dnia [...] lipca 2009 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 135 powołanej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 11 ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz na podstawie § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, Rektor – Komendant Wojskowej Akademii Technicznej im. [...] odmówił zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Wskazał również, że chociaż zwrot kosztów stanowi w chwili obecnej pewien wysiłek finansowy dla wnioskodawcy to nie ma podstaw przypuszczać, że nie jest on w stanie tego wysiłku ponieść w ogóle. Podkreślił, że należy również wziąć pod uwagę okoliczności, które doprowadziły do powstania zobowiązania. Ł. K. został bowiem zwolniony ze służby, wskutek nie spełnienia wymogów określonych Regulaminem Studiów. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie do Ministra Obrony Narodowej, w którym wskazała na swoją trudną sytuację materialną, podkreślając, że decyzja jest dla niej krzywdząca i nie jest w stanie zwrócić kwoty 28.392,68 zł. Podniosła również, że w regionie, w którym mieszka jest bardzo duże bezrobocie, co uniemożliwi jej podjęcie pracy. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania z dnia [...] września 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że Ł. K. nie przedstawił wystarczających dowodów, świadczących o jego trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej. Okoliczność, że chce podjąć dalszą nauką nie może stanowić pozytywnej przesłanki do rozpatrzenia wniosku. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Ł. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności dotyczących jego sytuacji materialnej i zdrowotnej, nie odniósł się do przedstawionych przez niego dowodów. Podkreślił, że w rejonie w którym zamieszkuje panuje ogromne bezrobocie i jest bardzo trudno o pracę. Wskazał, że nie odwołał się od decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., wobec nieznajomości przepisów prawa, jednak wniosek o umorzenie należnej kwoty traktował jako odwołanie. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska procesowego powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podniesiono w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 134 § 1 ppsa oznacza, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez Sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji nie korzysta z domniemania prawidłowości. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z analizy akt sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Rektor - Komendant Wojskowej Akademii Technicznej im. [...] zobowiązał skarżącego do zwrotu równowartości kosztów nauki w zakresie zakwaterowania, umundurowania wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych w kwocie 28.392,68 zł. Ł. K. wniósł pismo w terminie do wniesienia odwołania, wskazując nr decyzji [...] i datę jej wydania – [...] czerwca 2009 r. Skarżący otrzymał bowiem decyzję w dniu [...] czerwca 2009 r., a pismo złożył w dniu [...] czerwca 2009 r. Organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ale nie wyjaśnił, jaka była w istocie intencja ww. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie zaś z art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona nie jest zorientowana w problematyce prawnej, która wiąże się z jej żądaniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1428/98 – LEX nr 41815). W rozpoznawanej sprawie Rektor - Komendant Wojskowej Akademii Technicznej im. [...], a następnie Minister Obrony Narodowej nie wywiązał się właściwie z przedstawionych powyżej obowiązków, przez co naruszył powołane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu rażącym. Należy bowiem wskazać, że pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r. dowodzi o braku jego orientacji, co do przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków procesowych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien był dołożyć należytej – adekwatnej do potrzeb skarżącego w zakresie realizacji jego uprawnień w postępowaniu przez ten organ prowadzonym – staranności w zakresie udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro zatem powyższe pismo wyrażało niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Rektora - Komendanta Wojskowej Akademii Technicznej im. [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], a ponadto zawarto w nim wniosek dotyczący "umorzenia", to obowiązkiem organu było przekazanie stronie stosownych informacji w ramach zadań wynikających z art. 9 kpa o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony, prawach oraz uwarunkowaniach ich złożenia. W tym celu, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (vide: np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 4339/03 – LEX nr 164511) organ powinien był najpierw ustalić rzeczywistą wolę skarżącego nieprecyzyjnie wyrażoną w powyższym piśmie, a dopiero następnie nadać jemu dalszy bieg. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ustaleniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony, nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Jeżeli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o/z w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 315/00 – LEX nr 76101, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 4339/06 – LEX nr 164511). Rzeczą oczywistą jest, że stosownie do treści zawartych w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 kpa, zasadą jest prowadzenie postępowania administracyjnego tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony samodzielnie dokonać sprecyzowania jego treści. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (vide: wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00 – LEX nr 81741). Należy także zauważyć, że skarżący pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. wniósł w terminie przewidzianym do złożenie odwołania do decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Rektora - Komendanta Wojskowej Akademii Technicznej im. [...]. W tych okolicznościach podstawowym obowiązkiem organu, do którego pismo złożono, było ustalenie, czy faktycznie nie stanowi ono odwołania od powołanej decyzji. Jeżeli bowiem przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., sygn. akt III ARN 14/96 – OSNP z 1997 r. nr 2, poz. 16). Wskazać należy, że organ w sposób nieuprawniony nie miał wątpliwości co do rodzaju pisma skarżącego i nie skierował do niego żądania o wyjaśnienie i sprecyzowanie jego treści. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.