II SA/Wa 49/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, , Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Iwona Maciejuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi "D." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - oddala skargę - Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w dniu [...] września 2016 r. do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wpłynął wniosek pełnomocnika Spółki "[...]" Sp. z o.o. o udostępnienie – w drodze dostępu do informacji publicznej – akt sprawy postępowania wyjaśniającego w sprawie oddelegowania pracowników firmy [...] Sp. z o.o. do realizacji umów o dzieło na terytorium [...] prowadzonego w Departamencie Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o numerze sprawy [...]. Minister podał, że pismem z [...] października 2016 r. znak: [...] poinformowało pełnomocnika Spółki, że żądane we wniosku informacje nie mają charakteru informacji publicznej, a tym samym nie mogą zostać udostępnione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] października 2016 r. do MRPiPS wpłynął wniosek pełnomocnika Spółki z dnia [...] października 2016 r., w którym w nawiązaniu do pisma z dnia [...] października 2016 r., wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Pełnomocnik Spółki powołał się na art. 127 § 3 k.p.a. a także art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że warunkiem dopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarówno w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a., jak i art. 17 ust. 2 u.d.i.p. jest uprzednie wydanie decyzji administracyjnej. Podał, że nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej ani o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, ze względu na fakt, że informacje żądane w rozpatrywanym wniosku nie mają charakteru informacji publicznej. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie nie wydano żadnej decyzji administracyjnej, nie jest dopuszczalne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. ani art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Dodano przy tym, że zgodnie z art. 17 ust. 2 w związku art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłącznie do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek pełnomocnika Spółki z [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do MRPiPS, tj. urzędu obsługującego Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który zgodnie art. 5 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. jest organem władzy publicznej. Tym samym, w przedmiotowej sprawie nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 17 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z kolei w myśl art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi Spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowanej przez adwokata. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualnie jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj.: 1. art. 127 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy; 2. art. 134 k.p.a. przez wydanie w oparciu o ten przepis postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z racji braku wydania decyzji przez organ podczas gdy wystosowane do skarżącego pismo z dnia [...] października 2016 r. posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej i sam brak oznaczenia go jako decyzji oraz brak pouczenia o przysługujących uprawnieniach nie powoduje zablokowania możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; 3. art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania właściwego dla ponownego rozpoznania sprawy przez organ władzy publicznej pomimo tego, że pismo z dnia [...] października 2016 r. stanowiło decyzję administracyjną gdyż spełniało wszystkie wymogi przewidziane w art. 107 § 1 w związku z czym na mocy art. 127 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. powinien ponownie rozpoznać sprawę w granicach określonych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podał, że pismem z dnia [...] października 2016 r. organ odmówił skarżącemu udostępnienia wglądu do urzędowych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ocenie organu na mocy Decyzji Komisji Administracyjnej z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustanowienia procedury dialogu i koncyliacji w zakresie ważności dokumentów, określenia ustawodawstwa właściwego oraz udzielania świadczeń na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wskazując, że nie mają one charakteru informacji publicznej bowiem w ocenie organu: 1) zgodnie z szerokim orzecznictwem wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czy też swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy, a takich dokumentów dotyczy przedmiotowa sprawa; 2) dokumenty, które dotyczą procedury dialogowej lub arbitrażowej nie mają charakteru informacji powszechnie dostępnej; 3) dokumentacja, o której udostępnienie wnosi mój Mocodawca ma charakter "dokumentacji wewnętrznej" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Pełnomocnik podał, że dodatkowo ze skierowanego do skarżącego pisma wynika, że nawet gdyby informacje miały charakter informacji publicznej to należy mieć na uwadze, że Departament nie jest uprawniony do ich udostępnienia z uwagi na art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. Organ powołuje się również na ten fakt, że strona [...] odmówiła wnioskodawcy wglądu w akta sprawy, z czego wywodzi się, że działanie polegające na udostępnieniu tych danych mogłoby być traktowane jako naruszenie traktatowej zasady lojalnej współpracy oraz poszanowania drugiej strony postępowania procedury dialogu. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że informacje te nie są zgodne ze stanem faktycznym. Wnioskodawca dotychczas uzyskiwał wgląd w akta prowadzone przez właściwą władzę ([...] Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej) i nie czyniono w tym zakresie żadnych ograniczeń. Dopiero ostatni wniosek w tym zakresie został przez [...] Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej uwzględniony w części z uwagi na "informacje dotyczące przyjętej przez [...] władzę właściwej polityki związanej z delegowaniem pracowników" (w zakresie odmowy tej złożony został sprzeciw i sprawa nie jest aktualnie prawomocnie zakończona). Pełnomocnik skarżącego podniósł, że odmowa udostępnienia informacji publicznej zawsze wymaga wydania decyzji administracyjnej. Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie pełnomocnika skierowane do skarżącego pismo z dnia [...] października 2016 r. nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej. Pełnomocnik podkreślił, że nie tylko stwierdza się w nim, że żądane informacje nie są informacją publiczną, ale z drugiej strony infine wskazuje się, że nawet gdyby miały taki charakter to udostępnienie informacji nie byłoby możliwe na podstawie art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej i stanowiłoby naruszanie traktatowej zasady lojalnej współpracy i poszanowania drugiej strony postępowania. A zatem organ sam przyznaje, że informacje mogłyby mieć status informacji publicznej, ale zachodzą inne przesłanki do odmowy jej udostępnienia. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że wszystkie argumenty organu mające stanowić o tym, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej są wadliwe. Procedura dialogu i koncyliacji, może być wykorzystywana w przypadku (a) gdy istnieje wątpliwość co do ważności dokumentu lub prawidłowości dowodów potwierdzających stanowiących poświadczenie sytuacji osoby dla celów stosowania rozporządzenia (WE) nr [...] lub rozporządzenia (WE) nr [...]; albo (b) gdy istnieje rozbieżność opinii między państwami członkowskimi w zakresie ustalenia ustawodawstwa właściwego. Niezrozumiałe jest stwierdzenie organu, że dokumenty, które dotyczą procedury dialogowej lub arbitrażowej nie mają charakteru informacji powszechnie dostępnej. Dla wnioskodawcy fakt ten jest oczywisty, wszak informacja publiczna nigdy nie jest informacją powszechnie dostępną. Pełnomocnik stwierdził, że nie jest także zgodne z obowiązującym prawem stwierdzenie organu, że akta nie podlegają udostępnieniu w drodze u.d.i.p. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Minister podniósł, że w treści pisma z dnia [...] października 2016 r. nie znajdowały się niektóre elementy, które zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać decyzja administracyjna. Przede wszystkim w treści ww. pisma nie zostało zawarte żadne rozstrzygnięcie, podstawa prawna rozstrzygnięcia ani pouczenie o środkach odwoławczych. W przedmiotowym piśmie MRPiPS udzieliło jedynie pełnomocnikowi Spółki informacji, że żądane przez nią dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Na uwagę zasługuje również fakt, że ww. pismo nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji administracyjnej. Pismo to zostało podpisane przez R. W., Dyrektora Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w MRPiPS, który nie został upoważniony przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z art. 268a k.p.a., do wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych. Odnosząc się do innych elementów decyzji wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., które istotnie były zawarte w przedmiotowym piśmie z [...] października 2016 r., tj. datę wydania i uzasadnienie, należy wyjaśnić, że takie elementy zawiera każde pismo MRPiPS, w których udziela się odpowiedzi na pytanie obywatela. W świetle powyższych argumentów nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika Spółki, że ww. pismo MRPiPS z [...] października 2016 r. "posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej; (...) gdyż spełniało wszystkie wymogi przewidziane w art. 107 § 1 [k.p.a.]". Organ podniósł, że w treści ww. pisma z [...] października 2016 r. MRPiPS wyraźnie stwierdziło, że dokumenty, których udostępnienia żądała Spółka, "nie mają charakteru informacji publicznej". Na str. 4 przedmiotowego pisma istotnie wskazano, że MRPiPS, kierując się zasadą lojalnej współpracy w ramach Unii Europejskiej, nie powinien udzielać informacji, których nie udzieliła wnioskodawcy instytucja [...]. Organ wskazał, że argument ten jest podniesiony na końcu ww. pisma, po wcześniejszym pouczeniu, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty, nie mają charakteru informacji publicznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do argumentów pełnomocnika skarżącego w zakresie charakteru żądanych informacji. Podniósł, że procedura dialogu i koncyliacji jest prowadzona bez uszczerbku dla procedur administracyjnych mających zastosowanie na mocy przepisów krajowych zainteresowanych państw członkowskich. Oznacza to, między innymi, że procedura ta nie prowadzi do żadnych wiążących rozstrzygnięć administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo zastosował w tej sprawie przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., i zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W świetle powołanego przepisu, zasadniczą kwestią w sprawie było zatem dokonanie przez organ ustalenia, czy pismo Dyrektora Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2016 r. nr [...], w odniesieniu do którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi decyzję administracyjną. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo stwierdził, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zasadnie zatem organ stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pismo Dyrektora Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego MRPiPS z dnia [...] października 2016 r. nr [...] – z uwagi na jego treść – nie spełnia wymogów pozwalających uznać je za decyzję. Do elementów decyzji należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 str. 351). Zaznaczyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Sytuacja taka nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie, albowiem pismo Dyrektora Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] przede wszystkim nie zawiera rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., tj. nie stanowi o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie umarza postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie tym znajduje się jednoznaczne stwierdzenie, że dokumenty, o które w piśmie z dnia [...] września 2016 r. wnioskuje pełnomocnik Spółki [...] Sp. z o.o., nie mają charakteru informacji publicznej. Wskazano nadto, że pełnomocnik domaga się "wglądu do całej dokumentacji będącej w posiadaniu Departamentu, co z kolei wydaje się być formą kontroli działalności organu administracji publicznej, a nie wnioskiem o udostępnienie wglądu w dokumentacje na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Powołując się na poglądy prezentowane w orzeczeniach sądowoadministracyjnych podniesiono, że udostępnienie akt jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wobec treści pisma Dyrektora Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego MRPiPS z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż w sytuacji, gdy w ocenie organu, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, informacja objęta wnioskiem, nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym poinformowanie to nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Ocena, czy wniosek dotyczy w istocie informacji publicznej, może być dokonana przez sąd administracyjny na skutek wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wówczas to sąd administracyjny bada, czy prawidłowe jest twierdzenie organu, że żądana we wniosku informacja nie jest informacją publiczną. Sprawa niniejsza nie jest sprawą ze skargi na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2016 r. Sprawa niniejsza dotyczy wyłącznie kontroli prawidłowości zaskarżonego postanowienia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Biorąc pod uwagę, że o tym, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (a o tym właśnie Dyrektor Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego poinformował w piśmie z dnia [...] października 2016 r.) zawiadamia się wnioskodawcę pismem – nie wydaje się decyzji administracyjnej w tym zakresie – zasadnie Minister stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie ma podstaw do dokonywania oceny, czy prawidłowe jest zawarte w piśmie z dnia [...] października 2016 r. stanowisko, co do charakteru żądanej informacji. Powyższe wykracza poza granice tej sprawy. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacją publiczną i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. (v. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów, wobec niezasadności zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3, art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.