II SA/Wa 491/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Szef CBA), działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: kpa, po rozpatrzeniu żądania B. B., dotyczącego stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji personalnej Szefa CBA nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w CBA, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wymieniony złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wymienionej decyzji organ wyjaśnił, że decyzją personalną Szefa CBA nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. B. B. został odwołany z dniem [...] grudnia 2009 r. ze stanowiska [...] CBA i przeniesiony do dyspozycji Szefa CBA. Następnie, w związku z upływem czteromiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji, Szef CBA decyzją personalną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. postanowił przenieść funkcjonariusza na stanowisko [...] CBA ze stawką uposażenia zasadniczego [...] zł oraz premią w wysokości [...] uposażenia zasadniczego. B. B. po otrzymaniu ww. decyzji w obecności p.o. Dyrektora [...] CBA oświadczył, że nie wyraża zgody na przeniesienie na zaproponowane stanowisko służbowe, po czym na egzemplarzu aktowym decyzji umieścił oświadczenie: "Nie przyjmuję zaproponowanych warunków", opatrzone własnoręcznym podpisem i datą. Wobec niewyrażenia zgody na przeniesienie na zaproponowane (po upływie okresu pozostawania w dyspozycji) stanowisko służbowe, Szef CBA, działając na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 09 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 z późn. zm.), decyzją personalną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zwolnił ww. ze służby w CBA z dniem [...] kwietnia 2010 r. Przedmiotową decyzję strona otrzymała w dniu [...] kwietnia 2010 r., nie składając od niej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. B. B. zwrócił się do Szefa CBA o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby. Wymieniony zarzucił decyzji nr [...] naruszenie art. 58 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, polegające na nieprzeniesieniu po upływie okresu pozostawania w dyspozycji na "określone", tj. równorzędne stanowisko służbowe oraz wydanie decyzji pomimo braku właściwego oświadczenia strony o niewyrażaniu zgody na przeniesienie na zaproponowane stanowisko oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegające na nieuznaniu przez organ, iż pisemne oświadczenie strony umieszczone na egzemplarzu aktowym decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef CBA po rozpoznaniu ww. wniosku i po zbadaniu wskazanych przez stronę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanej w sprawie zwolnienia B. B. ze służby w CBA z dniem [...] kwietnia 2010 r. Szef CBA po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. podniósł, iż stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym, w przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy to ma charakter zwykły, czy rażący, bądź też czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podał, że za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Decyzja jest zaś wydana bez podstawy prawnej wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegających na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Szef CBA zaznaczył, że z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie mają znaczenia wady proceduralne, albowiem ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być jedynie elementem prowadzącym do tej oceny. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym dotknięta jest jedną z wad, o której mowa w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku, do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Szefa CBA, wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. było uzasadnione. Organ wyjaśnił, że B. B. na podstawie decyzji personalnej Szefa CBA nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. został z dniem [...] grudnia 2009 r. odwołany z zajmowanego stanowiska [...] CBA i przeniesiony do dyspozycji Szefa CBA z uposażeniem w wysokości [...] zł, składającym się z uposażenia zasadniczego, obejmującego stawkę uposażenia zasadniczego [...] zł, kwotę [...] zł, stanowiącą [...] stawki uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz premii w wysokości [...] uposażenia zasadniczego, tj. kwoty [...] zł. Wymieniony pozostawał w dyspozycji Szefa CBA nieprzerwalnie od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. Szef CBA wskazał, że z treści art. 58 ust. 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wynika, że funkcjonariusz może pozostawać w dyspozycji Szefa CBA nieprzerwalnie nie dłużej niż 4 miesiące. Natomiast z art. 58 ust. 3 ustawy o CBA wynika, iż po upływie okresu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w przypadku niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, zwalnia się go ze służby. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sformułowanie "przenosi na określone stanowisko służbowe" nie oznacza, że ma być to stanowisko równorzędne ze stanowiskiem, które funkcjonariusz zajmował przed przeniesieniem do dyspozycji. Może to być zarówno to samo stanowisko służbowe, które funkcjonariusz zajmował przed odwołaniem, jaki i stanowisko wyższe albo równorzędne lub niższe. W ocenie Szefa CBA istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do tego, że B. B., składając pisemne oświadczenie woli, iż nie wyraża zgody na przeniesienie na określone stanowisko służbowe [...] CBA, z dniem [...] kwietnia 2010 r. został zwolniony ze służby, a nie przeniesiony na wskazane stanowisko. Zdaniem Szefa CBA, nie można utożsamiać adnotacji na decyzji "nie przyjmuję zaproponowanych warunków" z niezadowoleniem strony z wydanej decyzji, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, z którego jednoznacznie wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służby odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef CBA wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołała decyzja. Przy czym skutki, które wywołała decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W świetle powyższego, zdaniem Szefa CBA, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanej w sprawie zwolnienia B. B. ze służby w CBA z dniem [...] kwietnia 2010 r. była uzasadniona. Pismem z dnia 10 lutego 2012 r. B. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa CBA nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Szefa CBA nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przeniesienia funkcjonariusza została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy decyzja personalna Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., dotycząca zwolnienia funkcjonariusza ze służby, obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 kpa i prowadzącą do stwierdzenia nieważności tego aktu. Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie w ww. przedmiocie dotyczy materii wyjątkowej. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnej decyzji administracyjnej i to ze skutkiem ex tunc. Taki skutek łamie zaś podstawową zasadę postępowania administracyjnego jaką jest trwałość prawomocnych decyzji administracyjnych. Stąd więc, materię faktyczną, podlegającą ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, należy badać w sposób wyjątkowo wnikliwy, pamiętając o nadzwyczajności przedmiotowej instytucji prawnej. Powoduje to także taki skutek, że stwierdzania nieważności należy dokonywać wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdzie zaistnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa, nie budzi najmniejszych wątpliwości. Podkreślenia wymaga także fakt, iż wady decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa oraz wady nieważności wynikające z przepisów odrębnych mają charakter materialnoprawny. Występowanie tych wad powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią zaś w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Pamiętać należy, iż nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad następuje w drodze wznowienia postępowania. Nadto, z uwagi na to, że wady występują w samej decyzji, postępowanie, w wyniku którego została ona wydana, może okazać się prawidłowe pod względem prawnym. Stąd w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne, jakie wywołała. Ocenie nie poddaje się zaś postępowania poprzedzającego wydanie ocenianej decyzji. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, iż wydając skarżoną decyzję organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, ani materialnego. Trafnie wskazano, iż o rażącym naruszeniu prawa, które zarzucał skarżący, będzie można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy będzie miało miejsce oczywiste i nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron. Rażące naruszenie prawa będzie się zaś wyrażało w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, czy w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji. Analizując skarżoną decyzję według ww. kryteriów tutejszy Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia prawa, a zwłaszcza takiego, które mogłoby nosić cechy rażącego. Podstawą prawną zwolnienia funkcjonariusza ze służby był przepis art. 58 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, zgodnie z którym po okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w przypadku niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, zwalnia się go ze służby. Treść przywołanego przepisu wskazuje na to, iż na organie ciąży obowiązek zwolnienia ze służby takiego funkcjonariusza, który nie zgodzi się na przeniesienie na nowe stanowisko. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy miało więc ustalenie tego, czy strona zgodziła się na przeniesienie, czy też nie. Okolicznością niesporną w sprawie było to, że skarżący po otrzymaniu decyzji o przeniesieniu na stanowisko agenta, na egzemplarzu aktowym decyzji umieścił oświadczenie: "nie przyjmuję zaproponowanych warunków". W ocenie tutejszego Sądu, z powyższego oświadczenia wynika wprost, iż strona nie zgadza się na zaproponowane przeniesienie. Decyzja o przeniesieniu określała bowiem warunki pełnienia służby na nowym stanowisku. Skoro więc strona oświadczyła, że nie przyjmuje tych warunków, to jest to jednoznaczne z tym, iż nie przyjmuje propozycji pełnienia służby na nowym stanowisku. Tym samym doszło do ziszczenia się warunku rozwiązującego, o jakim mowa w art. 58 ust. 3 ustawy o CBA - funkcjonariusz nie wyraził pisemnej zgody na przeniesienie - a wręcz przeciwnie, złożył pisemne oświadczenie o braku zgody na przeniesienie. W świetle powyższego, nie sposób skutecznie zarzucać organowi, iżby naruszył prawo zwalniając funkcjonariusza ze służby. Przepis art. 58 ust. 3 ustawy o CBA obligował go bowiem do tego, aby w realiach faktycznych niniejszej sprawy wydać decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wbrew zarzutom skarżącego, tutejszy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem możliwości uznania, iż oświadczenie strony o nieprzyjmowaniu zaproponowanych warunków służby na nowym stanowisku, było wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Z przedmiotowego oświadczenia strony nie wynika jej wola, aby sporna decyzja została zweryfikowana w ramach ponownego rozpoznawania sprawy. W szczególności za istnieniem takiej woli nie przemawia to, iż strona nie sformułowała żadnego zarzutu w odniesieniu do decyzji o przeniesieniu na nowe stanowisko. Nadto należy wskazać, iż skarżący jest osobą wykształconą (posiada wykształcenie wyższe), znającą procedurę administracyjną (piastował kierownicze stanowisko [...]). Nie sposób więc traktować skarżącego, jako osobę nieporadną, która nie potrafi sformułować swoich myśli i wniosków i której oświadczenia należy weryfikować w drodze wzywania do złożenia wyjaśnień, co do kształtu rzeczywistej woli. Na marginesie podkreślenia wymaga również fakt, że zachowanie skarżącego, po złożeniu przez niego oświadczenia o nieprzyjmowaniu zaproponowanych warunków, przeczy jego twierdzeniom zawartym w skardze, iż oświadczenie to było wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Do chwili wniesienia do tutejszego Sądu niniejszej skargi, nie podnosił bowiem takich twierdzeń. Nie skorzystał też z żadnej drogi prawnej (choćby skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), zmierzającej do przymuszenia organu do rozpoznania potencjalnego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie tutejszego Sadu, brak jest również podstaw ku temu, aby formułować zarzut błędnego wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w oparciu o obarczoną wadą nieważności decyzję o przeniesieniu, po okresie przebywania w dyspozycji, na nowe stanowisko służbowe. Ta kwestia była bowiem przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podczas rozpoznawania skargi strony na decyzję Szefa CBA utrzymującą w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu na nowe stanowisko służbowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w powyższej sprawie, oddalił skargę strony, nie dopatrując się w skarżonej decyzji uchybień. W ocenie tutejszego Sądu, organ uczynił także zadość obowiązkom obciążającym go z urzędu i niezależnie od zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, zbadał pozostałe przesłanki wymienione w treści art. 156 § 1 kpa. W wyniku tego badania zasadnie organ przyjął, iż także pozostałe przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, nie występują w sprawie. W związku z powyższym, uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). ----------------------- 8