II SA/Wa 493/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego - oddala skargę - Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmawiającą uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] o pozbawieniu J. K. 1/30 uposażenia miesięcznego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. pozbawił [...] SG J. K. 1/30 uposażenia miesięcznego za nieusprawiedliwioną nieobecność w służbie w dniu [...] maja 2014 r. Rozkaz ten został utrzymany w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. W piśmie z dnia 30 października 2015 r. J. K. wystąpił z wnioskiem o wzruszenie powyższego rozkazu personalnego na podstawie art. 155 K.p.a., wskazując że przemawia za tym bezpodstawne, poza proceduralne - bez postępowania dyscyplinarnego – uznanie za nieusprawiedliwioną jego nieobecności w służbie w dniu [...] maja 2014 r. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił uchylenia wskazanego wyżej rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a., polega na tym, iż organ nie dokonuje ponownej merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, ale rozważa, czy za zmianą ostatecznej decyzji przemawiają wymienione w cytowanym przepisie przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Organ wskazał, że przed dokonaniem oceny zaistnienia przesłanek umożliwiających zmianę lub uchylenie decyzji w tym trybie zasadniczą kwestią jest wykazanie, czy ma on w ogóle zastosowanie w określonej sprawie. Na tym tle w orzecznictwie ukształtował się pogląd, według którego art. 155 K.p.a. ma zastosowanie w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, mógł podjąć różne rozstrzygnięcia, czyli do decyzji uznaniowych. Wyklucza to natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. był natomiast decyzją związaną, przy wydawaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, stanowiącym podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, funkcjonariuszowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli funkcjonariusz pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie. W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się funkcjonariuszowi zawieszone uposażenie w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej funkcjonariusz traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego. Zdaniem organu z treści tego przepisu wynika bezsprzecznie, że w przypadku stwierdzenia nieusprawiedliwionej nieobecności funkcjonariusza w służbie na organie ciążył obowiązek pozbawienia go 1/30 uposażenia miesięcznego. Obowiązujące przepisy nie przewidywały innego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu fakt nieobecności J. K. w służbie w dniu [...] maja 2014 r. oraz brak jej usprawiedliwienia został udokumentowany zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Podnoszona zaś przez ww. kwestia bezpodstawnego, bez postępowania dyscyplinarnego, uznania nieobecności za nieusprawiedliwioną, nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. W związku z tym, zdaniem organu, brak jest możliwości uchylenia bądź zmiany kwestionowanego przez J. K. rozkazu personalnego we wnioskowanym przez niego trybie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. wniósł o uwzględnienie jego żądania dotyczącego wzruszenia przedmiotowego rozkazu personalnego z uwagi na słuszny interes strony. Podniósł, że jego żądanie nie miało charakteru kolejnej instancji, a miało na celu wyeliminowanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony. Podniósł, że postępowanie w sprawie pozbawienia 1/30 uposażenia było tendencyjne. Wskazał, że właściwym w sprawie byłoby przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego dającego gwarancje obu stronom. Ponadto podniósł, że organ nie przedstawił mu, ani nie uprawdopodobnił, iż do nieusprawiedliwionej nieobecności doszło, co, jego zdaniem, świadczy o tym, że decyzję należy uznać za fakultatywną, a tym samym spełniającą wymóg prawnej możliwości jej wzruszenia Komendant Główny Straży Granicznej, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, że postępowanie w wyniku, którego został wydany rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2014 r. prowadzone było w związku z wypełnieniem przez funkcjonariusza dyspozycji art. 130 ustawy o Straży Granicznej. W kontekście powyższego, zdaniem organu, nie zaistniała konieczność wszczynania postępowania dyscyplinarnego w sprawie, którego wynik nie miałby przełożenia na wskazane postępowanie administracyjne. Ponadto organ podniósł, że stanowisko strony, iż rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2014 r. jest decyzją o charakterze fakultatywnym – uznaniowym, jest błędne. Podkreślił, że o charakterze decyzji nie stanowią ewentualne braki w materiale dowodowym. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, materiał dowodowy zgromadzony w toku wspomnianego postępowania był kompletny i pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż bezpodstawnie odmówiono mu zmiany przedmiotowego rozkazu personalnego w trybie art. 155 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty wskazujące jego zdaniem, iż nieobecność w pracy, będąca przyczyną pozbawienia go 1/30 uposażenia, nie była nieusprawiedliwiona. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga J. K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, aczkolwiek nie całą argumentację organu w niej zawartą można uznać za prawidłową. Naruszenie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest – w ocenie Sądu – prawidłowe. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., które wydane zostały w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 K.p.a. W trybie tym poddana została kontroli organu decyzja ostateczna - rozkaz personalny - Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] o pozbawieniu J. K. 1/30 uposażenia miesięcznego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Należy przy tym podkreślić, że choć tryb postępowania przewidziany w art. 155 K.p.a. nie przewiduje działania na wniosek, to podanie złożone przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. uznaje się za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany decyzji (tak m.in. A. Matan /w:/ /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005 i powołany tam wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95, LEX 27429). Przepis art. 155 K.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio. W świetle przepisu art. 155 K.p.a., dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest zatem spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z literalnego brzmienia art. 155 K.p.a. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w trybie przewidzianym w tym przepisie mogą być poddawane weryfikacji tylko decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo. Do weryfikacji decyzji na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa właściwy jest odrębny tryb przewidziany w art. 154 K.p.a. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć również decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Inaczej jest natomiast w przypadku decyzji nakładających na stronę obowiązek, gdyż na mocy tych decyzji pewne osoby nabywają prawo do wykonania tych obowiązków, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 K.p.a.(vide: Andrzej Wróbel - Komentarz do art. 155 Kodeksu postepowania administracyjnego, LEX/el. 2016). W ocenie Sądu rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] o pozbawieniu J. K. 1/30 uposażenia miesięcznego nie może być zakwalifikowany do decyzji na mocy, których strona nabyła prawo, gdyż decyzją tą pozbawiono stronę uprawnienia do ułamkowej części wynagrodzenia. Decyzja ta nie mogła zatem podlegać uchyleniu ani zmianie w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. Rozstrzygnięcie organu o odmowie uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wydane na podstawie art. 155 K.p.a., choć nie w pełni właściwie uzasadnione, należy zatem uznać za prawidłowe. Podkreślenia wymaga jednocześnie, iż tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 155 K.p.a. daje możliwość weryfikacji decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych tj. decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony. Jak słusznie wskazał natomiast Komendant Główny Straży Granicznej decyzja wydana na podstawie z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, jest decyzją związaną, niezależną od uznania organu administracji. Jest ona wydawana w oparciu o ocenę przesłanek określonych przez ustawodawcę w sposób sztywny, bez pozostawiania jakiekolwiek luzu decyzyjnego. W ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji o pozbawieniu J. K. 1/30 uposażenia miesięcznego za nieusprawiedliwioną nieobecność w służbie doprowadziłoby zatem do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z obowiązującym porządkiem prawnym, a tym samym byłoby nie do pogodzenia z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony. Nie mieści się bowiem w pojęciu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r. OSK 1746/04, LEX nr 172172). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.