II SA/Wa 494/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz Asesor WSA Jacek Fronczyk (spraw.) Protokolant Iwona Maciejuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2004r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "J." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r.; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 12 listopada 2003r. Przedsiębiorstwo "J." Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła, kierowany do Wojewody [...], wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca - Y.E. - obywatela R., w charakterze Prezesa Zarządu - Dyrektora, w okresie od [...] stycznia 2004r. do [...] stycznia 2006r.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] zawiesił postępowanie w przedmiocie udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia Y.E. na wykonywanie pracy w Przedsiębiorstwie "J." Sp. z o.o. z siedzibą w K. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w K. kwestii naruszenia przepisów art. 50 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. : Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.). Wskazał, że kontrola legalności zatrudnienia przeprowadzona w "J." Sp. z o.o. dowiodła, że Y.E. w okresie od [...] kwietnia 2003r. do dnia [...] października 2003r. wykonywał pracę nie mając stosownego zezwolenia. Fakt ten spowodował sformułowanie wniosku o jego ukaranie i tym samym stworzył konieczność zawieszenia postępowania do czasu wydania wyroku przez Sąd. W dniu 24 listopada 2003r. Wojewoda [...] otrzymał wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 2003r. sygn. akt [...], mocą którego Y. E. został uznany winnym zarzucanych mu czynów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 97 § 2 i art. 104 Kpa. w związku z art. 6 c ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn.: Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. z 2001r. nr 153, poz. 1766), podjął zawieszone postępowanie i odmówił Spółce udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez Y. E.. Wojewoda [...] podał, że cudzoziemiec, nie posiadając zezwolenia na wykonywanie pracy, świadczył ją w "J. " Sp. z o.o. od [...] kwietnia 2003r. do dnia [...] października 2003r., co narusza regulację zawartą w art. 50 ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W takiej sytuacji, zdaniem organu, należało podjąć zawieszone postępowanie i na podstawie § 3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców odmówić wydania przyrzeczenia. Decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem odwołania [...] "J." Sp. z o.o. skierowanego do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie wydanej w sprawie decyzji i o zwrot kosztów postępowania. Podniosła, że czyn, za który Y. E. został ukarany, nie jest naruszeniem porządku publicznego i nie może być rozpatrywany w tych kategoriach zwłaszcza, że fakt jego popełnienia wynika tylko z nieznajomości polskiego prawa. Zarzucono także szybkość, z jaką organ administracji wydał decyzję odmowną, nie sprawdzając nawet, czy wyrok Sądu Rejonowego w K. już się uprawomocnił. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez Y.E.. Powołując się na art. 17 pkt 2 w związku z art. 104 i art. 138 § 2 Kpa. oraz art. 50 ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu Minister podzielił argumentację organu I instancji i dodatkowo wyjaśnił, że w sytuacji podejmowania pracy bez wymaganego zezwolenia, cudzoziemiec narusza przepisy o zatrudnianiu i to powoduje, że § 3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców musi znaleźć zastosowanie, albowiem wojewoda wydaje decyzję o odmowie udzielenia przyrzeczenia, gdy pracodawca wnioskuje o wydanie przyrzeczenia dla cudzoziemca, który wcześniej naruszył przepisy obowiązujące w RP. Natomiast odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania MGPiPS stwierdził, że jest on bezzasadny, gdyż poniesione przez Spółkę koszty to opłata za rozpoznanie wniosku o uzyskanie przyrzeczenia wydania zezwolenia oraz koszty poniesione przez stronę w jej interesie. W dniu 23 lutego 2004r. Przedsiębiorstwo "J." Sp. z o.o. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu, oprócz argumentów zaprezentowanych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, podniosła kwestię podwójnego ukarania Y.E.. W ocenie Spółki, zastosowanie sankcji karnej na skutek naruszenia przepisów o zatrudnieniu cudzoziemców i późniejsza niemożność podjęcia legalnej pracy stanowi zaprzeczenie łacińskiej paremii non bis in idem. Wskazała na naruszenie art. 65 § 1 Konstytucji RP i art. 7 Kpa.. Podniosła, że każdy obywatel ma zapewnioną konstytucyjnie wolność wyboru zawodu, wykonywania pracy i miejsca pracy, a rolą organu administracji jest dążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego. Organ odwoławczy nie zbadał dokładnie stanu sprawy we wszystkich jej aspektach, zwłaszcza w aspekcie pozytywnych referencji wszystkich kontrahentów Spółki "J.", braku zaległości w płaceniu podatków i składek na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne zawarte w jego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżąca Spółka. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. W rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2003r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w przedmiocie udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia Y. E. (obywatelowi R.) na wykonywanie pracy w Przedsiębiorstwie "J." Sp. z o.o. z siedzibą w K. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w K. kwestii naruszenia przepisów art. 50 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. : Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 123 § 1 Kpa. w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że postanowienia wydawane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego są postanowieniami, o których mówi ten przepis. Wynika to w szczególności z art. 123 § 2 Kpa., który ten typ rozstrzygnięcia wiąże z poszczególnymi kwestiami wynikającymi w toku postępowania. Z całą pewnością rozstrzygnięcia wydawane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego są rozstrzygnięciami dotyczącymi poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego. Właśnie bowiem w toku postępowania administracyjnego z różnych powodów powstaje konieczność (potrzeba) wydania przez organ prowadzący postępowanie rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania; nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, lecz jest aktem procesowym, który wpływa na bieg postępowania administracyjnego. Rozważania powyższe prowadzą do określonych konkluzji, zwłaszcza gdy chodzi o zaskarżalność postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Artykuł 101 § 3 Kpa. stanowi, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Z przepisu tego nie wynika, by ustawodawca ograniczał tu prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to w cytowanym przepisie. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Wynika to także z art. 141 § 1 Kpa. Pomimo informacji o zakończeniu postępowania sądowego wyrokiem z dnia [...] listopada 2003 r. sygn. akt [...] Wojewoda [...] nie wydał odrębnego postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ dokonał podjęcia zawieszonego postępowania dopiero w decyzji z dnia [...] grudnia 2003r., mocą której rozstrzygnął kwestię merytoryczną będącą jego przedmiotem. Podjęcie zawieszonego postępowania w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, stanowi przejaw niedopuszczalnej praktyki na gruncie obowiązującego prawa. Wpierw organ w formie postanowienia podejmuje zawieszone postępowanie, a następnie - wydając decyzję - załatwia sprawę co do jej istoty. Zawieszenie postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 97 § 1 Kpa., jest obligatoryjne (organ zawiesza postępowanie), przy czym kwestia zasadności zawieszenia postępowania (wystąpienie przyczyn zawieszenia) mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu instancyjnym przez organ wyższego stopnia. Podjęcie postępowania w tych wypadkach następuje wówczas, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 Kpa.). Oznacza to, że strona przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty powinna mieć możliwość kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zwłaszcza pod kątem ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000r. sygn. akt OPS 4/00; ONSA 2000/4/137). Decyzja Wojewody [...] została wydana z pozbawieniem strony możliwości złożenia środka zaskarżenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a zatem z rażącym naruszeniem prawa (art. 97 § 2 Kpa. i 101 § 3 Kpa. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.). Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydając w dniu [...]stycznia 2004r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2003r. także rażąco naruszył prawo (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.). Podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 102 Kpa. w okresie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych. Może podejmować jedynie czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia - art. 100 § 1 i § 3 Kpa.. W konkluzji stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.). Warto również zwrócić uwagę, iż z osnowy zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia wynika, że Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody, jednakże wydając takie rozstrzygnięcie wadliwie przywołał jego podstawę prawną, wskazując na art. 138 § 2 Kpa. (organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy). Wobec treści rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.