II SA/Wa 495/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, WSA Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego T. W. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w M., na podstawie art. 78 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), orzekł, iż T. W. nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w oparciu o decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] T. W. przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast, jak podniósł dalej Komendant, wyżej wymieniony został zwolniony ze służby stałej decyzją Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. nr [...] wydaną [...] marca 2002 r., a w chwili obecnej, na mocy orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., jest inwalidą drugiej grupy inwalidów. Następnie organ podkreślił, że z chwilą zwolnienia ze służby T. W. przestał być "strażakiem mianowanym na stałe" w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a tym samym nie spełnia koniecznego wymogu dla otrzymywania równoważnika za brak lokalu. W końcowej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidują, aby ww. świadczenie przysługiwało emerytom i rencistom. Odwołanie od powyższej decyzji do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej złożył pełnomocnik T. W. – adwokat S. T. Wnosząc o uchylenie decyzji w całości zarzucił organowi I instancji nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 657/06. Zaznaczył nadto, że objęta odwołaniem decyzja jest czwartą z kolei w sprawie, a w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostaje decyzja nr [...], którą to decyzją jego mocodawcy przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem pełnomocnika, okoliczność przyznania skarżącemu, będącemu już w tym czasie rencistą strażackim, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego czyni, wobec braku zmian w stanie faktycznym sprawy, decyzję pozbawiającą tego prawa bezpodstawną. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 i art. 104 kpa oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67) w zw. z art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone przez organ I instancji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu ponownie wskazując, że nie zaistniały żadne nowe okoliczności faktyczne i prawne, które uzasadniałyby pozbawienie T. W. równoważnika za brak lokalu, który przyznano mu jako renciście mocą prawomocnej decyzji nr [...]. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodatkowo zaś stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona decyzja nie jest decyzją o pozbawieniu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ale stanowi wyłącznie decyzję ustalającą, iż taki równoważnik skarżącemu nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a ustawodawca nadał tej zasadzie normatywny wyraz w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. Przepis ten stanowi, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższej zasady wynika, że ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej czyni niemożliwym, aby sprawa ta była ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności - art. 156 § 1 pkt 3 kpa (por. B. Adamiak, [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 102). W myśl zaś tego ostatniego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. W rezultacie art. 156 § 1 pkt 3 kpa spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, przy czym chodzi tutaj o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (por. J. Borkowski, tamże, str. 746 -747 ). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że w momencie wydania przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. decyzji nr [...] stwierdzającej, iż T. W. nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja administracyjna tego organu nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., na podstawie której skarżącemu bezterminowo przyznano ten równoważnik. Jednocześnie zarówno decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], jak i decyzja Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w swych uzasadnieniach odwołują się do treści uprzednio wydanej decyzji nr [...]. Natomiast z użytej w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] formuły rozstrzygnięcia ("równoważnik nie przysługuje") wynika, że decyzja ta ma charakter odmowny. Spowodowało to zatem sytuację, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje dotyczące tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, bowiem decyzje te dotyczą tej samej osoby, obydwie rozstrzygają kwestię równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (pozytywnie i negatywnie) oraz obydwie zostały wydane w oparciu o tożsame regulacje prawne. Ponadto w istniejącym w obydwu przypadkach stanie faktycznym skarżący w chwili wydania decyzji nie był już strażakiem, bowiem został zwolniony ze służby decyzją Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w M. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] – decyzja w aktach administracyjnych i osobowych skarżącego. W konsekwencji wydając w dniu [...] grudnia 2007 r. decyzję nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w M. naruszył art. 16 § 1 kpa i wydał nową decyzję w sprawie i to bez wzruszenia, w trybie regulowanym stosownymi przepisami (art. 16 § 2 kpa), wydanej przez siebie decyzji ostatecznej. Jak wskazano powyżej decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicata). Dodać należy, iż okoliczność czy strażak posiada nadal uprawnienia do pobierania równoważnika, czy też je utracił jest przedmiotem badania organu decydującego w sprawach równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w postępowaniu administracyjnym i zostaje skonkretyzowana w decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 78 ust. 3 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wydana w oparciu o ten przepis decyzja jest aktem, który stwierdza, że strażak utracił uprawnienie do dalszego pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Z taką sytuacja nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach, w pkt 3 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200, art. 209 i art. 205 ww. ustawy.