II SA/Wa 495/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę. J.K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) którą organ po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2018 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2018 r. (nr [...]) odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy. W jej uzasadnieniu powołał się na pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] maja 2017 r. informujące o przebiegu służby J.K. oraz pismo Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2019 r. dotyczące przebiegu służby funkcjonariusza i stwierdził, że skarżąca w okresie od [...] sierpnia 1985 r. do [...] lipca 1990 r. (a więc przez 5 lat) pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. Ze służby została zwolniona w dniu [...] stycznia 2007 r. tj. po 21 latach i 6 miesiącach łącznego okresu służby. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Odnosząc się przesłanki zastosowania art. 8a, określonej w ust. 1 pkt 1 tego przepisu, organ powołał słownikowe synonimy określenia "krótkotrwały" (m. in. "chwilowy", "doraźny", "trwający krótko", "przejściowy", "epizodyczny") i stwierdził, że pięcioletnia służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca ok. 23 % całego okresu jej służby, nie była służbą krótkotrwałą (tymczasową, epizodyczną). Z całą pewnością funkcjonariuszka przez ten okres dokładanie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem. Minister podniósł, że z pisma Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2018 r. dotyczącego przebiegu służby skarżącej, wynika, że J.K. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. (była awansowana, otrzymywała podwyżki uposażenia zasadniczego i nagrody). Zatem w przypadku skarżącej przesłanka zastosowania art. 8a ustawy, określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 tego artykułu, została spełniona. Organ dodał, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków służbowych, o którym mowa w tym przepisie, oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, natomiast narażenie zdrowia i życia traktować należy jako "dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza". Organ dodał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby danego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnieciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że skoro służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała, to już z tego powodu nie ma podstaw do uwzględnienia jej wniosku z [...] lutego 2017 r. i w konsekwencji ustalenie wysokości świadczenia zaopatrzeniowego na zasadach korzystniejszych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.K. nie zgodziła się z organem, że jej służba przez 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała. Skarżąca podniosła, że "krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym i zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę, że większą część służby pełniła w Policji już po 1989 r. Zdaniem skarżącej Minister nie uwzględnił również tego, że w okresie od września 1989 r. do lipca 1990 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim (zagrożona ciąża) i urlopie macierzyńskim, a więc w tym okresie nie pełniła służby na rzecz totalitarnego państwa. J.K. dodała, że pełniąc służbę w Wydziale Paszportów WUSW w K. jedynie przyjmowała wnioski paszportowe i wydawała gotowe dokumenty. Była to praca "odtwórcza, nudna, monotonna", poniżej jej aspiracji życiowych, Ta praca miała dla niej charakter tymczasowy (podjęła ją zaraz po studiach w wieku 22 lat, ale nie zamierzała "dożywotnio" wydawać paszportów). Skarżąca podniosła, że legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie i poza nią, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, o czym świadczą otrzymywane awanse, nagrody, wyróżnienia (np. Brązowa Odznaka Zasłużony Policjant). J.K. dodała, że była czynnym członkiem Ogólnopolskiego Policyjnego Klubu Literackiego "[...]", oprócz zadań służbowych zajmowała się również pracą społeczną na rzecz innych policjantów (w ramach zespołu psychologów KWP w K.) oraz kobiet chorych na raka piersi (wydała dwie książki o chorobie nowotworowej i bezpłatnie oddała prawa autorskie, wydała tomik wierszy osób po raku piersi, za tę działalność społeczną została w 2011 r. wyróżniona przez Prezydenta K. odznaką "Honoris gratia"). Skarżąca wyjaśniła, że choruje na nowotwór który został wywołany stresem podczas pracy zawodowej (I grupa inwalidzka w związku ze służbą w Policji). Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że krótkotrwałość służby, rzetelne wykonywanie obowiązków oraz szczególnie uzasadniony przypadek to pojęcia nieostre, podlegające ocenie organu w każdej sprawie, natomiast decyzja o odmowie wyłączenia przepisów jest decyzją uznaniową. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że odmówił zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy dlatego, że pięcioletnia służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r. nie była służbą krótkotrwałą. Minister dodał, że nie znalazł podstaw do zmiany tego stanowiska, mając na uwadze, że służba na rzecz totalitarnego państwa stanowiła 23% całego okresu służby skarżącej. Organ dodał, że jest związany informacją IPN o przebiegu służby byłego funkcjonariusza przed 31 lipca 1990 r. i powołał się na art. 13a ust. 5 ustawy. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie występuje tzw. szczególnie uzasadniony przypadek - skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. J.K. w skardze do Sądu na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. postawiła zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz argumentację przytoczoną na ich uzasadnienie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że skarżąca pełniła służbę (początkowo w Wydziale Paszportów WUSW w K. jako [...], potem w Komendzie Powiatowej Policji w M.) łącznie przez okres 21 lat i 6 miesięcy, przy czym przez 5 lat (od [...] sierpnia 1985 r. do 31 lipca 1990 r.) była to służba na stanowisku [...] Wydziału Paszportów SB WUSW w K., a więc służba o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa. Trzeba dodać, że w ocenie organu po 12 września 1989 r. funkcjonariuszka rzetelnie wykonywała powierzone obowiązki. W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, dotyczących ustalania emerytury (renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) dla funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i ustalenia wysokości świadczenia na podstawie art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Przepis art. 8a tej ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyłączenie jest zatem dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę "po weryfikacji", już na rzecz państwa demokratycznego. W przepisie art. 13 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniowali służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby -instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba była pełniona, nie zaś według stanowiska lub charakteru albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żądnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych. Dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy należy przede wszystkim mieć na uwadze, że ustanawia on wyjątek od regulacji zawartych w art. 15c, art. 22a i art. 24 a tej ustawy. W związku z tym należy przestrzegać powszechnie akceptowaną zasadę wykładni prawa, mówiącą, że wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Fakt, że możliwość wyłączenia ograniczeń w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa ma charakter wyjątkowy, nie budzi raczej wątpliwości. Świadczy o tym zarówno treść art. 8a ust.1 ustawy haj i to, że te n przepis został wprowadzony niejako w ostatniej chwili, na etapie prac komisji sejmowej. Osoby zabierające głos w imieniu projektodawcy – gdy zgłoszono tę poprawkę w toku prac w komisjach- wskazywały na wyjątkowy charakter dodanej regulacji. Stwierdziły, że zasadą jest stosowanie tych przepisów (art. 15c, art. 22a, art. 24a), a wyjątkiem będzie ich niestosowanie w stosunku do osób, które zostaną uznane za spełniające te przesłanki. Sąd zauważa, że wyżej wymienione przepisy realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel tych ograniczeń. Założenie ustawy było dalej idące, niż wprowadzone ustawą z 23 stycznia 2009 r. zmieniającą ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ograniczenie, w zasadzie nawet zniesienie przywilejów emerytalnych i rentowych osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej (s. 5 uzasadnienia do projektu ustawy). Te przepisy mają niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wyraźnie wskazanych motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania m. in. organów administracji publicznej nie należy ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy. W tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy. Wracając do oceny zaistnienia przesłanek zastosowania w stosunku do skarżącej wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy, WSA w Warszawie podziela zapatrywanie organu co do tego, że pięcioletnia służba skarżącej (od [...] sierpnia 1985 r. do 31 lipca 1990 r.) na rzecz państwa totalitarnego, nie może być uznana za krótkotrwałą i uznaje, że decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna, przekraczająca granice uznania administracyjnego, tylko dlatego, że organ powołał się na leksykalne definicje słowa "krótkotrwałość" i nie wskazał, w jakim przypadku przesłanka "krótkotrwałości" służby byłaby spełniona. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał wykładni tego pojęcia i zasadnie uznał, że służba skarżącej przez okres pięciu lat nie jest przejściowa, chwilowa, epizodyczna. Pięć lat służby przed 31 lipca 1990 r. to nie jest krótki okres, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowe przypadki przebiegu zatrudnienia (służby), w których często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem w służbie. Organ nie zakwestionował rzetelnego pełnienia służby przez skarżącą po 12 września 1989 r. Kwestia dotycząca tej przesłanki nie ma jednak większego znaczenia wobec uznania przez organ ze jej służba na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Z tych samych powodów nie ma znaczenia dla wyniku postępowania ocena zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ocena, czy dany przypadek jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym (z uwagi np. na działalność skarżącej), mogłaby mieć znaczenie w sprawie wyłącznie wówczas, gdyby spełnione zostały przesłanki z pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 8a powołanej ustawy. W konkluzji trzeba stwierdzić, że problem w tej sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do dokonanej przez organ oceny i jej uzasadnienia pięcioletniej służby skarżącej przed 31 lipca 1990 r. jako służby niekrótkotrwałej. Według Sądu organ z tego zadania wywiązał się w sposób, który nie uzasadnia postawionych mu zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Minister dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody dla których uznał, że służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 23 % całkowitego okresu jej służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa). Należy mieć na uwadze, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywanych na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę J.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.