II SA/Wa 496/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w zakresie odmawiającym przyznania zasiłku osiedleniowego z tytułu przesiedlenia oraz decyzję organu I instancji w zakresie odmawiającym przyznania zasiłku osiedleniowego z tytułu przesiedlenia; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] W. W. wystąpił do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] o wypłatę należności z tytułu przeniesienia służbowego, tj. zasiłku osiedleniowego, diet i zwrotu kosztów przejazdu na trasie [...], gm. [...], dla żołnierza i członków jego rodziny. Do wniosku żołnierz dołączył potwierdzenie zameldowania swoje i członków rodziny na pobyt czasowy w miejscowości [...], do dnia [...] lipca 2013 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, art. 104 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 1, ust. 3 w związku z art. 86 ust. 6 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), art. 1a pkt 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.) w związku z art. 25 i art. 28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), § 3 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 221, poz. 1744 z późn. zm.), przyznał [...] W. W. - dietę za pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby w wysokości 69,00 zł - ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby w kwocie 49,97 zł i odmówił przyznania zasiłku osiedleniowego z tytułu przesiedlenia w związku ze zmianą stałego miejsca stacjonowania jednostki. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na przepis art. 86 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stwierdził, iż nie było faktycznego przesiedlenia się żołnierza zawodowego i członków jego rodziny do miejscowości [...], gm. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ uznał, że rodzina wnioskodawcy nie zmieniła miejsca swojego stałego zamieszkania, a udzielone przez żołnierza odpowiedzi i wyjaśnienia wskazują, że pomimo formalnego czasowego zameldowania rodziny w m. [...], miejscem jej zamieszkania pozostaje [...], gdzie koncentruje się główna działalność rodziny żołnierza. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi, iż wykazał się niekonsekwencją, gdyż przyznał dietę i ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu do nowego miejsca pełnienia służby członkowi rodziny i jednocześnie tą samą decyzją odmówił przyznania zasiłku osiedleniowego. Odwołujący się podniósł, iż organ nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się w załatwieniu sprawy, a w uzasadnieniu decyzji przyjmuje intuicyjne wnioski oraz domysły oderwane od przeprowadzonych dowodów. Wskazał, że żaden z przepisów nie uzależnia przyznania zasiłku osiedleniowego od przewozu dobytku, i że koronnym argumentem za przyznaniem zasiłku jest przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia MON z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe. Ponadto odwołujący się zarzucił niezachowanie przez organ obowiązujących w kpa terminów i nieinformowanie przez okres siedmiu miesięcy o trybie postępowania. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i pozytywne rozpatrzenie wniosku. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., działając jako właściwy w sprawie organ odwoławczy, na podstawie art. 104, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 86 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 90. poz. 593, z późn. zm.) w związku z art. 25 i art. 28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), § 3, § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 221, poz. 1744 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania [...] W. W. od decyzji nr [...] Dowódcy JW [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiającej przyznania zasiłku osiedleniowego: I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przyznania [...] W. W. i członkom jego rodziny diety za pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby w wysokości 69 zł i ryczałtów na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby w wysokości 49,97 zł, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy; II. przyznał [...] W. W. dietę za pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby w wysokości 23 zł i ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby w wysokości 19 zł; W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż uprawnienia żołnierzy zawodowych do należności z tytułu przeniesienia i przesiedlenia reguluje art. 86 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe, przysługują następujące należności: a) ryczałt z tytułu przeniesienia; b) diety za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby; c) ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby; Ponadto w przypadku przesiedlenia się żołnierza zawodowego do nowego miejsca pełnienia służby przysługują mu zasiłek osiedleniowy i zwrot kosztów przewozu urządzeń domowych. Zgodnie z art. 86 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przepisy dotyczące przyznawania należności wymienionych w art. 86 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany stałego miejsca stacjonowania jednostki wojskowej. W niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja. Z dniem [...] stycznia 2013 r. doszło do zmiany stałego miejsca stacjonowania JW [...] z miejscowości [...] na miejscowość [...]. Wysokość oraz sposób i tryb przyznawania wyżej wskazanych należności określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 221, poz. 1744 z późn. zm.). W złożonym w dniu [...] stycznia 2013 r. (data wpływu) wniosku żołnierz oświadczył, że w dniu [...] stycznia 2013 r. odbył przejazd z miejscowości [...] do miejscowości [...], gm. [...], określając zarazem długość trasy przejazdu 56 km. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe, wysokość diet za pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby oraz ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby ustala się według stanu rodzinnego żołnierza z dnia przejazdu żołnierza do nowego miejsca pełnienia służby. Za nowe miejsce pełnienia służby uznaje się miejscowość stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, gdzie żołnierz pełni służbę, lub miejscowość pobliską w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP względem tej miejscowości. Miejscowość docelowa przejazdu żołnierza, tj. [...], spełnia definicję miejscowości pobliskiej. Wysokość diet ustala się według obowiązującej w dacie przejazdu stawki diety, która stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1990 z późn. zm.; akt prawny obowiązujący w dacie przejazdu żołnierza) wynosi 23 zł. Zgodnie z § 9 ust. 1 lit a rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych (...), jeżeli podróż żołnierza i poszczególnych, uprawnionych członków rodziny trwała od ośmiu do dwunastu godzin, przysługuje 50% stawki diety, a gdy ponad 12 godzin, przysługuje dieta w pełnej wysokości. Wobec powyższego za pierwszą dobę pobytu żołnierza w nowym miejscu pełnienia służby należna jest dieta w pełnej wysokości, to jest 23 zł. Taką dietę należało przyznać żołnierzowi, zważywszy, że jak stwierdził organ nie nastąpiło przesiedlenie się rodziny żołnierza. Odpowiada to treści art. 86 ust. 3 w zw. z ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którą należności z tytułu ryczałtu za przejazd i diet, przysługujące żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w związku małżeńskim lub posiadającemu dzieci pozostające na jego utrzymaniu, ustala się z uwzględnieniem członków rodziny przesiedlających się z żołnierzem do nowego miejsca pełnienia służby. Powyższe należy również odnieść do kwestii przyznania ryczałtu za przejazd z dotychczasowego miejsca zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby przez żołnierza. Przyznanie ryczałtu żołnierzowi nie jest zależne od jego przesiedlenia się, lecz wystarczającym jest stwierdzenie przeniesienia żołnierza do nowego miejsca pełnienia służby i odbycie przejazdu. Podana długość trasy przejazdu nie budzi zastrzeżeń. Kwota 19 zł podana przez żołnierza odpowiada cenie biletu za przejazd pociągiem pospiesznym w klasie drugiej na trasie o podanej długości, co stwierdzono w oparciu o cennik usług przewozowych PKP Intercity, stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Zarządu "PKP Intercity" S.A. z dnia [...] grudnia 2012 r. W związku z tym przyznano ryczałt w tejże wysokości. Organ podkreślił, iż kluczową kwestią, wymagającą wyjaśnienia dla oceny, czy strona nabyła uprawnienia do zasiłku osiedleniowego, było ustalenie, czy nastąpiło przesiedlenie się żołnierza oraz członków jego rodziny z miejsca stałego zamieszkania żołnierza do nowego miejsca pełnienia służby, w rozumieniu § 6 ust. 7 ww. rozporządzenia. Nie było spornym w sprawie, czy miejscowość [...], deklarowana przez stronę, jako nowe miejsce zamieszkania, spełnia definicję nowego miejsca pełnienia służby. Brak jest sformułowanej definicji legalnej pojęcia "przesiedlenie" na gruncie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Rozporządzenie MON z dnia 16 grudnia 2009 r. określa jedynie, że przesiedlenie się do nowego miejsca pełnienia służby dokumentuje się potwierdzeniem zameldowania na pobyt stały albo czasowy przekraczający trzy miesiące (§ 6 ust. 5), co nie wyłącza jednakże możliwości organu prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na tę okoliczność, gdyż organ administracji ma obowiązek, zgodnie z art. 7 kpa, stać na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym, jeżeli fakt przesiedlenia żołnierza budził wątpliwości organu miał on prawo, ale i obowiązek prowadzenia dalszych czynności dowodowych mających na celu ustalenie lub potwierdzenie tego faktu. Organ odwoławczy wskazał, iż w uzupełnieniu materiału dowodowego, dążąc do jak najpełniejszego zadośćuczynienia wymogom art. 7 kpa, przeprowadził dowód z przesłuchania w charakterze świadka L. D., właściciela domu pod adresem zamieszkania podanym przez [...] W. W., jako miejsce docelowe przesiedlenia. W świetle zeznań świadka, miał on użyczyć państwu W. pokój (10-15m2) wraz z dostępem do łazienki w swym domu w m. [...] w okresie od stycznia do końca lipca 2013 r. (zameldowanie do [...] lipca 2013 r.). Organ uznał za nieprzekonujące, w świetle zasad doświadczenia życiowego, zeznania świadka, że doszło do zamieszkania w m. [...] w ww. okresie państwa W. i zarazem do przesunięcia centrum interesów życiowych do tejże miejscowości. [...] W. dysponuje własnym mieszkaniem w [...], córka uczy się w szkole w [...], żona pracuje na stale w [...]. Wskazuje to na aktywność życiową w [...]. W ocenie organu, trudno uznać za wiarygodne, że doszło do zmiany miejsca zamieszkania rodziny i sprowadzenia się do jednego pokoju, w sytuacji, gdy państwo W. dysponują mieszkaniem w [...], do którego przysługuje małżonkom tytuł własnościowy, a rodzina była w tymże okresie trzyosobowa. Organ zwrócił uwagę, że w październiku 2013 r. [...] W. W. został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] listopada 2013 r. wyznaczony na stanowisko służbowe w [...] Bazie Lotnictwa Transportowego w [...], co znane jest organowi z urzędu. Wskazuje to także, że na chwilę obecną nie można mówić o przesiedleniu się żołnierza wraz z rodziną do m. [...], skoro wymienieni w ogóle w niej nie zamieszkują. Całokształt okoliczności w sprawie prowadzi do wniosku, że [...] W. miał zamiar koncentracji swych interesów życiowych w [...], którego nie zmienił przez krótkotrwały okres służby w jednostce wojskowej w [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, 77 i art. 11 kpa, podnosząc, że organy wojskowe nie wyjaśniły przesłanek, którymi kierowały się w załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł jedynie własne intuicyjne wnioski oraz domysły nie opierając się na dowodach, na podstawie których stwierdził, że nie nastąpiło jego przesiedlenie. Skarżący wskazał, iż zamieszkał w miejscowości [...] wraz z rodziną z zamiarem pobytu w bliskości miejsca służby. Żołnierz nie zgodził się z ustaleniem organów wojskowych, które uznały, iż centrum działalności życiowej rodziny skarżącego pozostaje [...] oraz zarzucił organowi odwoławczemu nieuwzględnienie zeznań świadka L. D. oraz jego wyjaśnień. Ponadto skarżący zarzuca organom przewlekłość postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie ze wszystkimi zarzutami w niej podniesionymi można się zgodzić. Przede wszystkim nie można skutecznie zakwestionować ustaleń organów wojskowych, iż nie nastąpiło przesiedlenie się skarżącego wraz z członkami rodziny do miejscowości [...]. Wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał organom na przyjęcie, iż centrum życiowe członków rodziny żołnierza pozostało w [...], gdzie rodzina posiada mieszkanie własnościowe, żona skarżącego kontynuowała pracę, zaś córka uczęszczała do szkoły w [...], pomimo, że zameldowali się oni na pobyt czasowy w miejscowości [...], gmina [...]. W sprawie natomiast nie może być kwestionowane, iż zmiana stałego miejsca stacjonowania jednostki wojskowej, w której służył skarżący powodowała, iż [...] W. W. przesiedlił się na czas pełnienia służby w Jednostce Wojskowej w [...], z [...] do miejscowości [...]. Stosownie do art. 86 ust. 6 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio do żołnierza zawodowego, który przesiedlił się do innej miejscowości w związku ze zmianą stałego miejsca stacjonowania jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału. Przesiedlenie, o którym mowa, może dotyczyć żołnierza, bez członków rodziny. W przypadku, gdy żołnierz przesiedlił się bez członków rodziny wysokość zasiłku osiedleniowego wynosi, jak wynika z przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe, 50 % najniższego uposażenia. W sprawie nie jest kwestionowane, że należność wynikająca z przesiedlenia się żołnierza, bez członków rodziny, skarżącemu przysługuje, co czyni zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w zakresie odmawiającym przyznania zasiłku osiedleniowego z tytułu przesiedlenia oraz decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie odmawiającym przyznania zasiłku osiedleniowego. W pozostałym zakresie, z przyczyn wyżej wskazanych, skarga podlegała oddaleniu. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 i art. 151 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku. Na marginesie wskazać należy, iż przyczyną wpływającą na bieg postępowania administracyjnego była m. in. niedozwolona "konsultacja" w procesie podejmowania decyzji przez organ pierwszej instancji ze służbami prawnymi organu odwoławczego.