II SA/Wa 497/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz strony skarżącej Krajowej Izby [...] kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. Krajowa Izba [...] zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej toczących się procesów Time-to- Market (dalej TTM) w zakresie usług hurtowych [...], obecnie O. (dalej O.) poprzez: 1. odpowiedź na pytanie, jakie obecnie (na dzień 3 czerwca 2013 r.) toczą się Procesy Time-to-Market (dalej "TTM") w zakresie usług hurtowych T. S.A. (dalej "T"), 2. odpowiedź na pytanie, czy T. w okresie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 2 czerwca 2013 r. przedstawiała informacje o planowanych wdrożeniach usług detalicznych, które mogą stanowić (lub stanowią) odpowiedniki usług regulowanych świadczonych przez T. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, proszę o udostępnienie pism T. do Prezesa UKE w tym zakresie oraz ewentualnych odpowiedzi Prezesa UKE do T., 3. odpowiedź na pytanie, jakich usług hurtowych T. dotyczą poszczególne Procesy TTM, o których mowa w pkt 1, 4. odpowiedź na pytanie, kiedy zostały wszczęte poszczególne Procesy TTM, o których mowa w pkt 1, 5. udostępnienie wszelkich informacji (w tym wniosków T.) w zakresie Procesów TTM, o których mowa w pkt 1. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował zainteresowaną, że w okresie od dnia 6 maja 2013 r. do dnia 3 czerwca 2013 r. nie uruchomiono żadnego Procesu TTM dla usług hurtowych, które uznane byłyby przez Prezesa UKE za usługi regulowane w rozumieniu art. 24 Pt. W zakresie Procesów TTM, toczących się bez udziału Prezesa UKE (tj. toczących się we wskazanym powyżej okresie pomiędzy 6 maja 2013 r. a 3 czerwca 2013 r.), które miałyby być w toku, w dniu 3 czerwca 2013 r. Prezes UKE wskazał, że do Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "UKE") nie wpłynęły żadne informacje o takich procesach. Odnośnie natomiast żądania zawartego w punkcie 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji żądanych przez KI[...], dotyczących usług detalicznych O. poprzez udostępnienie KI [...] ewentualnych pism O. do Prezesa UKE w zakresie przedstawionym przez O., w okresie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 2 czerwca 2013 r., informacji o planowanych wdrożeniach usług detalicznych, które mogą stanowić (lub stanowią) odpowiedniki usług regulowanych świadczonych przez O. oraz poprzez udostępnienie KI[...] ewentualnych odpowiedzi Prezesa UKE do O. w tym zakresie, z uwagi na fakt, iż informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa O. zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Wydając zaskarżoną decyzję, Prezes UKE w jej uzasadnieniu wskazał, że informacje żądane przez KI[...] w zakresie pkt 2 wniosku spełniają wszystkie przesłanki określone w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., warunkujące uznanie ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym ich ujawnienie do publicznej wiadomości groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa O. Od powyższej decyzji Krajowa Izba [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej "K.p.a.") oraz art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm., zwanej dalej "Pt"), oraz w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwanej dalej "u.d.i.p."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nastąpiła z dniem 31 grudnia 2013 r. zmiana firmy z T. S.A. na O. S.A., bowiem z tym dniem O. S.A. uzyskała osobowość prawną. W dalszej kolejności organ stwierdził, iż informacje, o które zwróciła się Krajowa Izba [...] w pkt 2 wniosku, są informacją publiczną. Jednakże, zdaniem organu, informacje o planowanych wdrożeniach usług detalicznych, które mogą stanowić (lub stanowią) odpowiedniki usług regulowanych świadczonych przez O., O. przedstawiła w pismach przekazywanych Prezesowi UKE w celu oceny czy dana nowa usługa detaliczna planowana do wdrożenia przez O. może stanowić odpowiednik usługi regulowanej świadczonej przez O. Tym samym przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez O., które są ściśle związane z prowadzoną przez O. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Analizując przekazywane przez O. informacje dotyczące nowych usług detalicznych wdrażanych w O. poprzez Proces TTM, Prezes UKE uznał, że zasługują one na ochronę przed ujawnieniem do wiadomości publicznej. Należy bowiem podkreślić, że w treści pism informujących o wdrażanych w O. usługach detalicznych znajdują się informacje dotyczące szczegółowych zasad ich świadczenia, technicznych rozwiązań w sieci O. pozwalających na świadczenie danej usługi hurtowej oraz warunki cenowe, na jakich O. zamierza udostępnić ją abonentom. Tym samym Prezes UKE podkreślił, że opisane powyżej informacje zawierają dane technologiczne i organizacyjne, dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie O. oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez O. Prezes UKE wskazał przy tym, że w ramach ww. danych organizacyjnych O. o istotnej wartości gospodarczej dla O. mieszczą się także informacje dotyczące rozwiązań technicznych, umożliwiających świadczenie danej usługi hurtowej. Organ podkreślił, że wszystkie ww. informacje służą również celom stworzenia oferty marketingowej (zgodnie ze strategią marketingową O.), skierowanej do klientów indywidualnych. Organ zaznaczył, że informacje o strategii marketingowej O. stanowią swego rodzaju know-how O., który, ujawniony przed wprowadzeniem danej oferty na rynek, mógłby umożliwić konkurentom stworzenie bardziej atrakcyjnej oferty dla klientów indywidualnych, na bazie informacji o niezbędnych warunkach technicznych oraz o klienckiej bazie docelowej, jaką może zaproponować O. swoim abonentom lub nowym klientom indywidualnym. Tym samym organ uznał, że informacje odnośnie nowych usług detalicznych O., których udostępnienia domagała się skarżąca w punkcie 2 wniosku, spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej przez Krajową Izbę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucono zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 77 § 1 kpa przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych Prezesowi UKE przez T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A., dalej "T." lub "O.") w przedmiocie informacji dotyczących usług T. na potrzeby prowadzonych Procesów Time-to-Market, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej niebędącej tajemnicą przedsiębiorstwa T. II. Naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego: - naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przez Zastępcę Prezesa UKE (działającego z upoważnienia Prezesa UKE), mimo że zgodnie z przepisami prawa pracownik organu, w tym Zastępca Prezesa UKE, biorący udział w rozstrzyganiu sprawy w pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę w drugiej instancji podlegał wyłączeniu. III. Naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: - naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm., dalej "udip") w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 14503, ze zm., dalej "uznk"), polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacje dotyczące prowadzonych przez Prezesa UKE Procesów Time-to-Market stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną podstawą prawną. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Sąd stwierdził bowiem, iż organ, rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 3 K.p.a., dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. Naruszenie to polegało zaś na tym, że zaskarżona decyzja została wydana przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Zgodnie z regulacją, zawartą w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, iż brał udział w wydawaniu skarżonej decyzji w pierwszej instancji. Przedmiotowa regulacja prawna została wprowadzona do przepisów postępowania administracyjnego w celu uniknięcia sytuacji, w której treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszymi doświadczeniami tej osoby, związanymi z dotychczasowym udziałem w niniejszym postępowaniu. Pracownik, który uczestniczył w czynnościach procesowych, działając jako organ pierwszej instancji, ma już bowiem ugruntowane poglądy co do rozstrzygnięcia. To z kolei prowadzi do powstania uzasadnionych wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Reguła, wynikająca z normy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., znajduje także zastosowanie do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., czyli do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji. W przedmiotowym zakresie istnieje ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 213/06, uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II GPS 2/06, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1507/08. Dodatkowe potwierdzenie omawianej reguły wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09, w której Sąd stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 K.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji. To zaś oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., stosując rozszerzającą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Istota przywołanej uchwały sprowadza się więc do tego, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. W ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził regułę, wyrażoną w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., dotyczącą wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym pracownika, który brał udział w niższej instancji przy wydawaniu skarżonej decyzji. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy, wskazać należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu, zgodnie z normą art. 24, 25 i 27 K.p.a. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to więc, iż w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, oznaczonych w przepisach postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia badanej decyzji. Stąd więc, w sytuacji gdy autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy była ta sama osoba, działająca z upoważnienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, nie zaś sam piastun funkcji czyli Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zachodziły przesłanki do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotowe uchybienie wchodzi bowiem w zakres przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzja winna więc pochodzić od piastuna funkcji lub od osoby działającej z jego upoważnienia, lecz innej niż ta, która w imieniu piastuna rozpoznawała sprawę w pierwszej instancji. W świetle powyższego, w sytuacji gdy w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, Sąd, rozpoznając sprawę, nie wypowiedział się co do meritum problematyki objętej wnioskiem strony. Na obecnym etapie postępowania byłoby to bowiem przedwczesne. W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy procesowej.