II SA/Wa 497/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi R.K. reprezentowanego przez opiekuna prawnego M.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy własną, wcześniejszą decyzję o odmowie przyznania ww. renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wskazane w powołanym przepisie. Organ wskazał, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Prezes ZUS podniósł, że przez szczególną okoliczność rozumie się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Organ wyjaśnił, że lekarz orzecznik ZUS ustalił, że wnioskodawca jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji od sierpnia 2011 r. do marca 2014 r. Wskazano, że na przestrzeni 39 lat życia - na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy - udokumentował 8 lat, 11 miesięcy i 15 dni łącznego okresu ubezpieczenia. W toku postępowania ustalono, że w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy na 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, został udowodniony okres składkowy, wynoszący jedynie 1 rok i 28 dni okresów składkowych. Prezes ZUS wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z akt sprawy wynika, że w okresach od 16 czerwca 1989 r. do 15 lipca 1990 r., od 1 grudnia 1991 r. do 21 kwietnia 1993 r., od 14 czerwca 1997 r. do 17 sierpnia 1998 r. i od 19 października 2005 r. do 29 sierpnia 2011 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w ww. okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Tym samym nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS podał, że z akt sprawy wynika, iż przerwy w ubezpieczeniu spowodowane były podejmowaniem pracy bez ubezpieczenia. Zdaniem organu odwoławczego, fakt ten nie może być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe, niezależne od ubezpieczonego, w rozumieniu okoliczności szczególnych z art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Prezes ZUS odnosząc się do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, iż przyczyną przerw w ubezpieczeniu była choroba alkoholowa, wskazał, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, że za szczególną okoliczność nie może być uznany długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji, a zwłaszcza spowodowany nadużywaniem alkoholu. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a więc i osobom unikającym pracy z powodu nadużywania alkoholu. Alkoholizm osoby ubezpieczonej również nie jest szczególną okolicznością uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia oraz nie jest zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy. Pojawienie się tej choroby nie eliminuje bowiem automatycznie z rynku pracy, jakkolwiek może stanowić pewne utrudnienie w zachowaniu stabilności zatrudnienia. Jednakże przyznanie renty z uwagi na alkoholizm oznaczałoby popieranie przez państwo zachowań prowadzących do tej choroby, co w kontekście uregulowań ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 471 ze zm.) należy uznać za wykluczone. W ocenie Prezesa ZUS, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes ZUS wskazał dodatkowo, że sytuacja materialna wnioskodawcy nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Matka wnioskodawcy, działając jako jego pełnomocnik, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS, wnosząc o przychylne załatwienie sprawy. W skardze podała, że jej syn 2 lata temu uległ wypadkowi. Został bowiem brutalnie pobity, przeszedł 2 operacje, w tym [...]. W efekcie jest całkowicie niezdolny do pracy. Podała też, że sama otrzymuje rentę w wysokości 1170 zł, która nie wystarcza na utrzymanie syna. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się również do argumentów przedstawionych w skardze, odmawiając im zasadności. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego powołała się jeszcze raz na trudną sytuację materialną i zdrowotną, a także podała, że skarżący 16 razy podejmował próby leczenia odwykowego, próbował z tym nałogiem walczyć, było to silniejsze od niego. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r., ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu poparł w całości skargę i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o przyznanie nieopłaconej pomocy prawnej, nieopłaconej w całości i w części. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez: 1. nieprawidłową wykładnię tego przepisu i bezpodstawne przyjęcie, że przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku jest uzależnione od stażu ubezpieczonego, czy długości przerwy, jaka istniała między ustaniem zatrudnienia, a powstaniem niezdolności do pracy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna wprowadzić do wniosku, że taka zależność nie zachodzi, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżoną decyzję i odmowę przyznania świadczeń skarżącemu, 2. nieprawidłową wykładnię tego przepisu i bezpodstawne przyjęcie, że długoletnia choroba alkoholowa, w sytuacji, gdy osoba chora podejmowała próby wyleczenia, nie stanowi szczególnej okoliczności uniemożliwiającej wykonywanie zatrudnienia w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że długoletni alkoholizm, który podlega lub podlegał leczeniu stanowi szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżoną decyzję i odmowę przyznania świadczeń skarżącemu, 3. błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że wypadek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz jego skutki polegające na niepełnosprawności skarżącego, jego pełnej niezdolności do pracy i wykluczeniu aktywności zawodowej skarżącego, nie stanowią szczególnej okoliczności uniemożliwiającej wykonywanie zatrudnienia w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że sytuacja ta stanowi szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżoną decyzję i odmowę przyznania świadczeń skarżącemu, 4. błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że negatywną przesłanką przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest choroba alkoholowa, podczas gdy przepis ten nie przewiduje takiej przesłanki negatywnej i nie jest ona podstawą do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżoną decyzję i odmowę przyznania świadczeń skarżącemu. Pełnomocnik skarżącego zarzucił również decyzji Prezesa ZUS naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego i oparcia rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach zgromadzonych w sprawie z pominięciem dowodów dotyczących pobicia skarżącego, jego pełnej niezdolności do pracy, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego rozwinął zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2172/13 uchylił obydwie decyzje organu. W uzasadnieniu wyroku podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu było wykazanie istnienia, bądź braku istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, o której mowa w powyżej określonym przepisie. Organ obowiązku tego nie dopełnił. Organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiających wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazł się skarżący, związanej z jego uzależnieniem od alkoholu. Sąd uwypuklił też, iż organ uznał, że choroba alkoholowa co do zasady nie jest okolicznością szczególnie trudną do przezwyciężenia i niezależną od woli skarżącego przeszkodą do uzyskania wymaganego stażu ubezpieczeniowego. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu było co najmniej przedwczesne, gdyż z akt sprawy wynika, że skarżący leczył się w związku z chorobą alkoholową. Nadto, jak podała jego matka, skarżący wielokrotnie podejmował próby leczenia choroby alkoholowej, na dowód czego przedstawiła szereg dokumentów o tym świadczących. Ponadto, jak wynika z analizy przebiegu zatrudnienia skarżącego, efektem leczenia były podejmowane próby zatrudnienia, np. leczenie w Ośrodku Leczenia Odwykowego w okresie od maja 2004 r. do czerwca 2004 r. (karta nr 93) zaowocowało podjęciem zatrudnienia w okresie od sierpnia 2004 r. do listopada 2004 r. Sąd podkreślił też, że art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego ani od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a powstaniem niezdolności do pracy i dlatego te okoliczności mają w sprawie drugorzędne znaczenie. W świetle tego przepisu ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych do uzyskania renty w trybie ustawowym. Tych zaś powodów, w ocenie Sądu, organ w istocie nie badał, lecz ograniczył się jedynie do ustalenia okresów pozostawania skarżącego poza zatrudnieniem. Sąd, co do zasady, podzielił stanowisko organu, że choroba alkoholowa nie może usprawiedliwiać braku zatrudnienia, jednakże podkreślił, że organ zobowiązany jest wykazać, że okoliczność ta nie może być traktowana, jako okoliczność szczególna. Tego organ nie uczynił. W decyzjach organu brak jest jakiejkolwiek próby analizy dokumentów dotyczących przebiegu choroby alkoholowej skarżącego, szczególnie w sytuacji, gdy tych prób podjęcia leczenia było tak wiele i wynikały one z jego inicjatywy, jak stwierdził pełnomocnik skarżącego. W wytycznych Sąd wskazał, iż organ będzie obowiązany uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 Kpa, tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Decyzją z [...] lutego 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z [...] stycznia 2015 r. odmawiającą ponownie R. K. przyznania dochodzonego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ skupił się na kwestii nieadekwatności długości stażu pracy wnioskodawcy w odniesieniu do jego wieku. Odnosząc się do materii podejmowania leczenia odwykowego przez stronę podniósł, że próby tego leczenia były podejmowane bez należytej determinacji i konsekwencji. W dalszej kolejności ponownie przytoczył pogląd, iż choroba alkoholowa nie stanowi okoliczności szczególnej, o jakiej mowa w art. 83 omawianej ustawy. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiodła strona, w której imieniu działała matka – M. K.. Skarga ta została uzupełniona przez pełnomocnika skarżącego, który w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015 r. zwrócił uwagę na naruszenie przez organ dyspozycji art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 83 i art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pełnomocnik strony zarzucił też organowi naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez niewykonanie wskazań zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie. Powołał też dowody z zaświadczeń z [...] kwietnia 2005 r., [...] kwietnia 2005 r. i [...] czerwca 2015 r., dotyczących leczenia choroby alkoholowej przez wnioskodawcę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż narusza ona prawo. Na obecnym etapie postępowania jego istota sprowadzała się do ustalenia, czy organ, wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2172/13 uchylającym zapadłe wcześniej w sprawie rozstrzygnięcie organu. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 153 P.p.s.a. organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Analiza niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ ponownie rozpoznając sprawę nie zrealizował wytycznych Sądu zawartych w ww. wyroku. Wbrew zaleceniom Sądu nie dokonał ustaleń faktycznych w przedmiocie leczenia podejmowanego przez stronę. Nie podjął też ponownie nawet próby analizy dokumentów dotyczących przebiegu choroby alkoholowej skarżącego i podejmowanych przez niego wielokrotnych prób leczenia. Za taką analizę nie może z całą pewnością być uznane skwitowanie powyższej problematyki stwierdzeniem, iż strona podejmowała próby leczenia lecz bez "konsekwencji i determinacji". Organ nie ustalił bowiem ani tego, w jakich okresach strona podejmowała leczenie swojego uzależnienia, ani nie zbadał, czy leczenie to przynosiło jakiekolwiek rezultaty w postaci podejmowania zatrudnienia przez skarżącego. Stąd więc wnioski o braku determinacji, czy konsekwencji, w realiach stanu faktycznego opisanego w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jawią się jako przedwczesne, bowiem nie poparte szczegółową analizą całokształtu materiału dowodowego. Co się tyczy ogólnych stwierdzeń organu, a dotyczących uznania, że uzależnienie od alkoholu nie może być traktowane jako okoliczność szczególna, to również należało je uznać za przedwczesne, gdyż nie zostały poparte analizą konkretnego przypadku skarżącego. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do szczegółowego wykonania zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2172/13.