II SA/Wa 498/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] odmawiającą przyznania K. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że powodem wydania przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego przez K. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego było otrzymanie przez żonę wymienionego – funkcjonariuszki ABW - pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na uzyskanie domu jednorodzinnego. K. B. odwołał się od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł, że zarówno on sam, jak i jego małżonka, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia przez wnioskodawcę służby, ani w miejscowości pobliskiej. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania. Argumentując rozstrzygnięcie z dnia [...] styczna 2007 r. podał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. K. B. pełni służbę stałą w Placówce Straży Granicznej B., a zamieszkuje w domu jednorodzinnym w miejscowości W., oddalonej od miejsca pełnienia służby o ok. 70 km. Nie posiada więc lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej i spełnia wskazaną w powyższych przepisach przesłankę. Jednakże w ww. rozporządzeniu określone zostały dodatkowe warunki, po spełnieniu których funkcjonariuszowi przyznaje się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jednym z nich jest wymóg wskazany w § 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia, aby małżonek funkcjonariusza nie otrzymał pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, który położony jest w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Tymczasem żona wnioskodawcy B. B., decyzją Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przy ustalaniu wysokości świadczenia została uwzględniona norma powierzchni mieszkalnej przysługująca odwołującemu się. Organ odwoławczy podkreślił, iż małżonkowie pełnią służbę w innych miejscowościach, a definicje "miejscowości pobliskiej" zawarte w art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej oraz w art. 102 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) różnią się od siebie. Nie zmienia to jednak faktu, iż zgodnie z art. 108 w związku z art. 102 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) pomoc finansową można przyznać funkcjonariuszowi tylko na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu położonego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Dom, który B. i K. B. uzyskali z pomocą finansową otrzymaną ze środków budżetu państwa, jest położony w miejscowości pobliskiej miejsca pełnionej służby przez funkcjonariuszkę. W tej sytuacji spełniony został warunek negatywny, wykluczający przyznanie K. B. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a zatem decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że na gruncie przepisów powołanego rozporządzenia wnioskowane świadczenie nie przysługiwałoby mu tylko w wypadku, gdyby jego żona otrzymała pomoc mieszkaniową na uzyskanie lokalu w miejscu pełnienia służby wnioskodawcy lub miejscowości pobliskiej. W zaskarżonej decyzji całkowicie pominięto, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym było uprawnienie funkcjonariusza Straży Granicznej, a nie jego żony. Organ pominął również, że dom, na który uzyskała pomoc mieszkaniową żona strony, nie jest położony w miejscowości pobliskiej, ani tym bardziej w miejscu pełnienia służby przez skarżącego. Zdaniem strony skarżącej, zarówno przepisy ustawy o Straży Granicznej, jak i powołanego rozporządzenia, mają na celu uregulowanie kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Straży Granicznej, a nie jego małżonka, choćby ten był funkcjonariuszem innej służby państwowej. W zaskarżonej decyzji nie dokonano rozróżnienia, że dom, na uzyskanie którego pomoc mieszkaniową otrzymała żona wnioskodawcy jest położony w miejscowości pobliskiej do jej miejsca pełnienia służby, a nie miejsca pełnienia służby skarżącego. Z tego względu zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami § 1 i 2 ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł, że przepis § 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia stanowiący, iż otrzymanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu państwa przez małżonka funkcjonariusza wyklucza przyznanie równoważnika za brak lokalu, ma zastosowanie nawet wtedy, gdy ze względu na inne miejscowości pełnienia służby przez współmałżonków lub odmienne definicje "miejscowości pobliskiej", uzyskany lokal lub dom jest położony, w relacji do miejsca pełnienia służby przez jednego z nich, w miejscowości niepobliskiej. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia okoliczność, że świadczenia wynikające tak z ustawy o Straży Granicznej, jak i z ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu są przyznawane funkcjonariuszom z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W przypadku zbiegu uprawnień - świadczenie przyznawane jest jednemu z małżonków, bądź każdemu z nich obniżone do połowy, jak np. w przypadku równoważnika pieniężnego za brak lokalu, w myśl § 3 w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ww. ustawy, Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określa przepis art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). Przepisy te określają stan faktyczny, z którym norma wiąże określone skutki prawne oraz prawa i obowiązki, jakie z chwilą spełnienia stanu faktycznego mogą powstać. Stan faktyczny wiąże się z posiadaniem lub nieposiadaniem przez funkcjonariusza Straży Granicznej lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a konsekwencją tego stanu jest prawo do równoważnika pieniężnego bądź brak tego prawa. Przepis art. 92 ust. 1 ww. ustawy przyjmuje jako zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jeżeli funkcjonariuszowi przysługuje prawo do otrzymania lokalu "resortowego" w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to prawo to może być realizowane albo przez otrzymanie przezeń decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, albo w sposób zastępczy przewidziany w art. 98 ustawy o Straży Granicznej, poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, bądź w formie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji określonej w art. 96 ust. 1 cytowanej ustawy. Pochodną prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo do równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi za brak lokalu. Oznacza to, że prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z posiadaniem przez niego prawa do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego i istnieje dotąd, dopóki funkcjonariusz posiada niezrealizowane prawo do mieszkania. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że funkcjonariusz K. B. nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, zatem prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego lub świadczenia zamiennego nie zostało przez organ Straży Granicznej zrealizowane. Rozważenia natomiast wymaga, bowiem na tym opiera się odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, czy skarżący funkcjonariusz traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy jego żona – funkcjonariuszka ABW - otrzymała pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, lecz dom ten jest położony w miejscowości niebędącej miejscowością pełnienia służby przez wnioskodawcę lub miejscowością pobliską. W takiej sytuacji, zdaniem organów orzekających w sprawie, wnioskowane przez skarżącego świadczenie nie przysługuje, bowiem wynika to z treści § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Powołany przepis stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że jego małżonek nie otrzymał pomocy, o której mowa w pkt 2. Wskazany pkt 2 pkt zaś brzmi: "nie otrzymał pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w § 1 pkt 2 i 4, ze środków budżetu państwa, z wyjątkiem funkcjonariusza przeniesionego do służby w miejscowości innej niż pobliska". W pierwszej kolejności należy zauważyć, że już sam przepis § 1 pkt 2 tego rozporządzenia różnicuje sytuację prawną funkcjonariusza Straży Granicznej. Stwierdza bowiem, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje funkcjonariuszowi, który otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (odsyłając do § 1 pkt 2 i 4). Nie pozbawia natomiast prawa do świadczenia funkcjonariusza, który uzyskał taką pomoc, lecz został przeniesiony do służby w miejscowości innej niż pobliska. Przepis § 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia mówiący o otrzymaniu pomocy finansowej przez małżonka funkcjonariusza odsyła do pkt 2 tego §. Nakazuje więc rozgraniczać sytuację w jakiej znajduje się funkcjonariusz Straży Granicznej. Bez wątpienia przyznanie pomocy finansowej małżonce funkcjonariusza na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, który znajduje się w miejscowości pełnienia służby przez funkcjonariusza Straży Granicznej lub miejscowości pobliskiej, pozbawia go prawa do równoważnika pieniężnego. W tym przypadku bowiem, podstawowe prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, bądź świadczenia pochodnego zostało zrealizowane, nie przez Straż Graniczną, lecz inną formację służb mundurowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, przedmiotowy obowiązek nie został w stosunku do skarżącego zrealizowany, ani przez "pracodawcę" zatrudniającego funkcjonariusza, ani pośrednio przez inny podmiot. Wykładnia systemowa i celowościowa powyżej powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi w okresie, gdy nie posiada on lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej nie traci zatem uprawnienia do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy jego małżonka uzyskała pomoc z budżetu państwa, lecz ta pomoc nie realizuje jego potrzeb mieszkaniowych, związanych z pełnioną służbą. Przyjęcie odmiennej interpretacji wyżej powołanych przepisów rozporządzenia, jak to uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie, powoduje pozostawienie przepisów wykonawczych w sprzeczności z powołaną regulacją ustawową. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. zostały wydane z naruszeniem art. 96 ust. 1 powołanej ustawy oraz § 1 i § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organ zobowiązany jest uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.