II SA/Wa 499/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Danuta Kania (sprawozdawca), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej – oddala skargę – Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. decyzją personalną z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 69 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 218 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 79, poz. 523), z dniem [...] października 2012 r. przeniósł z urzędu [...] M. S. – [...] działu [...] Oddziału Zewnętrznego w P. podległego Aresztowi Śledczemu w O., do pełnienia służby na stanowisku [...] działu [...] Zakładu Karnego w P. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. M. S. złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nazwy stanowiska służbowego adresata wydanego aktu, tj. "[...] działu [...] Oddziału Zewnętrznego w P. podległego Aresztowi Śledczemu w O.", zaś w miejsce uchylonej w części decyzji orzeczenie zmiany jej treści na "starszy oddziałowy działu ochrony Aresztu Śledczego w O.". Dyrektor Generalny Służby Więziennej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "K.p.a." w zw. z art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej utworzył Oddział Zewnętrzny w P. podległy Aresztowi Śledczemu w O. Zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w O., ustalającym wykaz stanowisk dla Aresztu Śledczego w O. i podległego mu Oddziału Zewnętrznego w P., w oparciu o art. 46 ustawy o Służbie Więziennej, Dyrektor Aresztu Śledczego w O., jako organ właściwy do podejmowania tego rodzaju decyzji, rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. mianował odwołującego się z dniem [...] czerwca 2012 r. na stanowisko [...] działu [...] Oddziału Zewnętrznego w P. Aresztu Śledczego w O. Następnie, w związku z zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 lipca 2012 r. w sprawie zniesienia Aresztu Śledczego w O. i utworzenia Zakładu Karnego w P. (Dz. Urz. MS z 2012 r., poz. 117), zaistniała konieczność dokonania zmian organizacyjnych, w następstwie których należało przenieść odwołującego się z urzędu do pełnienia służby w powołanym z dniem [...] października 2012 r. Zakładzie Karnym w P. Kierując się powyższym, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B., w oparciu o art. 69 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, przeniósł odwołującego się z urzędu do Zakładu Karnego w P. określając, zgodnie z dyspozycją art. 69 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, stanowisko służbowe (dotychczas posiadane) w nowej jednostce penitencjarnej oraz informując go, że zaistniałe zmiany nie będą miały wpływu na pobierane dotychczas uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest przeniesienie odwołującego się ze zniesionego Aresztu Śledczego w O. do nowo utworzonego Zakładu Karnego w P. W ocenie organu II instancji, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. kierował decyzję I instancji do odwołującego się, jako właściwego adresata, tj. starszego oddziałowego działu ochrony, wskazując jednocześnie zgodny z ostatnim rozkazem personalnym przydział służbowy, tj. "Oddział Zewnętrzny w P. podległy Aresztowi Śledczemu w O.". Zdaniem organu odwoławczego, nie ma znaczenia, czy jest to Oddział Zewnętrzny w P. podległy Aresztowi Śledczemu w O., czy - jak wnosi o to odwołujący się - Areszt Śledczy w O.. Dyrektor Generalny Służby Więziennej zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, odwołujący się był funkcjonariuszem Aresztu Śledczego w O., a Oddział Zewnętrzny w P. był jedynie wyznaczonym dla niego przez dyrektora Aresztu miejscem pełnienia służby. W związku z powyższym, z chwilą zniesienia Aresztu Śledczego w O. oraz przekształcenia Oddziału Zewnętrznego w P. w Zakład Karny, zaszła konieczność przeniesienia odwołującego się z urzędu i ustalenie przydziału służbowego w nowo powstałej jednostce. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. M. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz na działanie organów Służby Więziennej - Dyrektora Aresztu Śledczego w O., Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. oraz Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie sposobu podjętych czynności w zakresie przekształcenia administracyjnoprawnych warunków stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej Aresztu Śledczego w O. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (w części, w jakiej została zaskarżona) oraz decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...] maja 2012 r. sygn. [...], wobec zaistnienia przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 218 ust. 5 ustawy o Służbie Więziennej, ewentualnie, w przypadku nieuwzględniania wniosku z pkt 1, skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (w części, w jakiej została zaskarżona), 2) stwierdzenie bezskuteczności czynności w przedmiocie przekształcenia warunków administracyjnoprawnych stosunku służbowego skarżącego w zakresie dotyczącym sposobu dokonanego przeniesienia z urzędu (w trybie pozornym - mianowanie rozkazem personalnym) oraz celowego ustalenia pozornej struktury organizacyjnej i pozornego wykazu stanowisk dla Aresztu Śledczego w O. w części związanej z ustalonym w nich nowym stałym miejscem pełnienia służby, innym niż określono skarżącemu stałe miejsce pełnienia służby aktem mianowania do służby w Służbie Więziennej dnia [...] czerwca 1990 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej poprzez brak podjęcia wszechstronnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego decyzji personalnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. poprzez wydanie jej w części na podstawie wydanego wcześniej zewnętrznego aktu administracyjnego, przekształcającego stosunek służbowy (nazwanego pozornie rozkazem personalnym), zamiast na podstawie obowiązującego w czasie podejmowanego rozstrzygnięcia, aktu zewnętrznego nawiązującego stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Więziennej (akt mianowania obywatela do Służby Więziennej), co w konsekwencji spowodowało wadliwe uznanie, że skarżący był funkcjonariuszem Oddziału Zewnętrznego w P., a nie Aresztu Śledczego w O., co miało wpływ na słuszny interes strony w przedmiocie sprawy, b) przepisów o właściwości poprzez wydanie zewnętrznego aktu administracyjnego (nazwanego pozornie rozkazem personalnym), będącego podstawą skarżonej w części decyzji wydanej w I instancji (zmiana warunków stosunku służbowego - stałego miejsca pełnienia służby) w zakresie spraw (rzeczowo i instancyjnie) ustanowionych innemu organowi administracji, co stanowi naruszenie art. 69 i art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, co stanowi przyczynę nieważności skarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., c) art. 155 § 1 K.p.a. w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej przez podjęcie postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji ostatecznej - aktu mianowania do Służby Więziennej, bez wystąpienia określonych prawem przesłanek pozytywnych i wbrew określonej przesłance negatywnej, co stanowi przyczynę nieważności skarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., d) naruszenie wyłączności stosowania określonego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej - aktu mianowania do służby skarżącego, o którym mowa w art. 155 K.p.a. (tryb uchylenia lub zmiany decyzji tworzącej prawo dla strony) niezgodnie z przepisami postępowania wynikającymi z art. 69 w zw. z art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, co stanowi przyczynę nieważności skarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., e) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej poprzez działanie w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, polegające na naruszeniu godności funkcjonariusza Służby Więziennej przez zastosowanie niedopuszczalnych prawem praktyk dyskryminujących w zakresie sposobu tworzenia warunków zatrudnienia (służby), zmierzających bezpośrednio do uposażenia funkcjonariuszy SW niejednakowymi świadczeniami związanymi z zatrudnieniem - służbą (nierówne traktowanie wobec określonych wprost ustawą o Służbie Więziennej uprawnień związanych z obowiązującą wszystkich funkcjonariuszy Służby Więziennej dyspozycyjnością w służbie), 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: a) art. 46, art. 219 ust. 1 pkt 1, art. 69 ust. 1 i 2 w zw. z art. 218 ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o Służbie Więziennej, polegające na błędnej wykładni tych przepisów, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż dla zastosowania możliwości przeniesienia z urzędu funkcjonariusza SW do innego miejsca pełnienia służby (do innej jednostki i w innej miejscowości) wystarczające jest działanie (pozorne, zastosowane celowo) w trybie przewidzianym tylko dla spraw wynikających z podległości służbowej - tylko rozkazem personalnym, w ramach tylko i wyłącznie mianowania na stanowisko służbowe, zgodnie i na podstawie przepisów określających tylko i wyłącznie "zakres działania" organu, tj. art. 13 ust. 2 pkt 5 i 6 i art. 46 ustawy, zamiast tylko i wyłącznie na podstawie przepisów kompetencyjnych materialnie ustanowionych dla regulowanej rzeczy sprawy (miejsce służby), tj. art. 69 ust. 1 i 2 i art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, które to naruszenie świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa, b) naruszenie przepisów prawa w zakresie sposobu tworzenia prawa wewnętrznego przez organ administracji publicznej - zarządzenie Dyrektora AŚ w O. nr [...] z [...] maja 2012 r. w sprawie struktury organizacyjnej AŚ w O., w zakresie przekroczenia uprawnień regulowanych nim spraw, w celu tylko obejścia prawa (zmiana siedziby i nazwy jednostki organizacyjnej SW, utworzenie nowego rodzaju jednostki organizacyjnej SW - aresztu śledczego w podległym mu oddziale zewnętrznym i utworzenia w niej jej wewnętrznych komórek organizacyjnych), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, c) art. 13 ust. 2 pkt 5 ustawy o Służbie Więziennej w działaniu organu, poprzez nieprawidłowe zastosowanie z naruszeniem granic swobody uznania, uprawnienia do "odpowiedniego do potrzeb doboru i wykorzystania kadry" bez "wystarczającej potrzeby", d) art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej w działaniu organu poprzez nieprawidłowe zastosowanie konstytucyjnego prawa wolności "wyboru miejsca pracy" (służby) i rażącego naruszenia ograniczenia "obowiązku pracy" (służby), który nałożony może być "tylko przez ustawę". Na poparcie powyższych zarzutów, skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi, obszerną argumentację. Wskazał w szczególności, iż wobec braku przesłanek pozytywnych do mianowania funkcjonariusza SW na stanowisko służbowe, Dyrektor Aresztu Śledczego w O. nie miał legitymacji do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie i wydania rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2012 r. Z kolei decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] września 2012 r. zaakceptowano decyzję Dyrektora AŚ w O. przenoszącą z urzędu funkcjonariusza SW do innej jednostki organizacyjnej SW, co stanowi o jej wadliwości, a w konsekwencji o wadliwości zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji potrzebą "zapewnienia odpowiedniego do potrzeb doboru i wykorzystania kadry" w jednostce organizacyjnej SW nie znajduje wystarczającego oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy. Wydanie przez Dyrektora AŚ w O. zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie struktury organizacyjnej AŚ w O., a następnie rozkazu personalnego, określającego nowe miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza AŚ w O., miało na celu wyłącznie przygotowanie takich warunków, które skutecznie uniemożliwią "przeniesienie z urzędu" tego funkcjonariusza do "innej miejscowości". W ten sposób możliwe stało się jego przeniesienie tylko w obszarze jednej i tej samej miejscowości: z OZ w P. do ZK w P. W ocenie skarżącego, w sposobie postępowania organów Służby Więziennej doszło do rażącego naruszenia prawa. Dotyczy to przepisów o właściwości organów oraz przepisów regulujących system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Dokonanym sposobem interpretacji występujących w ustawie o Służbie Więziennej pojęć nieostrych, podjęto czynności umożliwiające naruszenie systemowo ustanowionego charakteru stosunku zatrudnienia funkcjonariuszy SW, jakim jest stosunek służbowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu (decyzji administracyjnej) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając, według powyższych kryteriów, zaskarżoną decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2012 r. uznać należy, że nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny kwestii, czy organ mógł przenieść funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Materię tą reguluje przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 79, poz. 523 ze zm.), zgodnie z którym, funkcjonariusz może być z urzędu przeniesiony do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w przypadkach uzasadnionych ważnymi potrzebami służby. Funkcjonariusz może być przeniesiony również na własną prośbę, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie względy służbowe. Do przenoszenia funkcjonariusza oraz określenia jego stanowiska służbowego właściwi są: (1) Dyrektor Generalny - na obszarze kraju, (2) dyrektor okręgowy - na obszarze swojego działania (ust. 2). Stosownie natomiast do treści art. 71 ww. ustawy, nie można bez zgody zainteresowanego przenieść albo delegować do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej: (1) funkcjonariusza kobiety w ciąży, (2) funkcjonariusza samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14, (3) funkcjonariusza samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem niezdolnym do pracy lub do samodzielnej egzystencji, przed osiągnięciem przez dziecko 18 lat życia lub do ukończenia nauki, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, (4) funkcjonariusza samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem całkowicie niezdolnym do pracy, bez względu na jego wiek. Zestawienie treści wyżej powołanej normy prawnej z okolicznościami faktycznymi niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż skarżący nie należał do kręgu osób, których przeniesienie do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, jest wyłączone mocą ustawy. Przepisy ustawy pragmatycznej nie stały więc na przeszkodzie omawianemu przeniesieniu. Podkreślenia wymaga również fakt, że ww. przepis pozostaje w zgodzie z generalną regułą podporządkowania służbowego funkcjonariuszy szeroko rozumianych służb mundurowych, w tym także funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie zaś z tą regułą, poza wymienionymi w art. 71 ustawy o Służbie Więziennej przypadkami, organ ma możliwość dysponowania funkcjonariuszami i zagospodarowywania ich stosownie do potrzeb służby. Swobodzie organu w powyższym zakresie, nie stoi na przeszkodzie zasada wyrażona w art. 65 Konstytucji RP. Podejmując bowiem decyzję o pełnieniu służby w formacji mundurowej, jaką jest Służba Więzienna, strona musiała się godzić również na pewnego rodzaju ograniczenia swoich praw, zgodnie z zasadą podporządkowania służbowego. Z tego względu, w tak rozumianym zakresie swobody organu mieści się właśnie również możliwość przenoszenia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Działanie organu nie nosi więc cech dowolności, ani też nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, regulującymi omawianą problematykę. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także ta okoliczność, że w wyniku wydania zaskarżonej decyzji, nie uległo zmianie faktyczne miejsce pełnienia służby przez skarżącego. Już od [...] czerwca 2012 r., w myśl zarządzenia Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...] maja 2012 r., faktycznym miejscem pełnienia służby przez funkcjonariusza był Oddział Zewnętrzny w P. Zmianie nie uległo także stanowisko służbowe piastowane przez skarżącego. Tym samym, jako zasadna jawi się konkluzja, że w wyniku wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie uległa zmianie (pogorszeniu) sytuacja służbowa funkcjonariusza. Skarżący pełni bowiem nadal służbę w tej samej miejscowości i na tym samym stanowisku. Na marginesie podkreślenia wymaga okoliczność, że bez wpływu na ocenę równorzędności stanowisk piastowanych przez skarżącego pozostaje to, czy jednostka organizacyjna, w której funkcjonariusz pełni służbę, posiada byt samodzielny, czy też jest podporządkowana innej jednostce organizacyjnej. Dokonując porównania stanowisk, nie bierze się bowiem pod uwagę miejsca ich usytuowania. Co zaś się tyczy zarzutów skargi, dotyczących merytorycznej zawartości zarządzenia Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...] maja 2012 r., to w tym zakresie tutejszy Sąd nie mógł się wypowiadać. Ocena powyższego zarządzenia wykraczała bowiem poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.