II SA/Wa 5/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Z.R. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie w całości, 2. uchyla postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w całości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia2014 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmawiającego wydania Z. R. zaświadczenia o żądanej treści. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Z. R. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wojewody [...]. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2014 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, iż podstawą wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. stanowił m.in. art. 59 § 2 k.p.a. Stosownie do jego treści o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Minister Pracy i Polityki Społecznej podniósł, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie przysługuje tylko na niektóre postanowienia, enumeratywnie wyliczone w k.p.a. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesione zażalenie, jest zamknięty i organ orzekający w sprawie nie może go rozszerzać. Skoro zatem przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, to wniosek o stwierdzenia jego nieważności jest niedopuszczalny. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 61a w zw. z art. 144 k.p.a. i postępowanie nadzorcze w tej sprawie nie może być wszczęte. Postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. R. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia skarżący wniósł o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy. Skarga ocenia wg podanych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej utrzymujące w mocy własne postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym. W analizowanym przypadku organ przyjął, iż skoro postanowienie o odmownie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia jest ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie, to wniosek o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia jest niedopuszczalny. To z kolei implikowało w tej sprawie zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego. Należy wskazać, iż procedura administracyjna przewiduje dwa rodzaje postanowień: zaskarżalnych i niezaskarżalnych. Postanowienia niezaskarżalne w drodze zażalenia to np. postanowienia dowodowe, postanowienie o wznowienie postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), mogą być kwestionowane tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Natomiast postanowienia zaskarżalne to takie, na które przysługuje zażalenie (art. 141 k.p.a.). Tryb wnoszenia i rozpatrywania zażaleń jest taki sam jak w przypadku odwołań (art. 144). J. Zimerman w glosie do wyroku NSA z dnia 15 czerwca 1993 r. sygn. akt IV SA 1639/93 (publik. OSP z 1995 r., z. 4, poz. 88) stwierdził, że skoro ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie zażalenia w stosunku do jakiś kategorii postanowień, to nie można odmówić stronie prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane przez ministra czy samorządowe kolegium odwoławcze. Powyższa generalna zasada, określająca prawo strony do kontroli instancyjnej zaskarżalnego postanowienia, odnosić się powinna także do postępowań nadzorczych w sytuacji, gdy strona żąda stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, bez względu na to, czy domaga się wszczęcia postępowania nadzorczego względem postanowienia zaskarżalnego zażaleniem (art. art. 59 § 1 k.p.a.), czy też ostatecznego (59 § 2 k.p.a.), na który nie przysługuje zażalenie lecz skarga do sądu na zasadzie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trudno bowiem zakładać aby racjonalny ustawodawca celowo ograniczał stronie prawo do weryfikacji nadzorczej postanowień zaskarżalnych, w zależności od rodzaju przysługującego środka zaskarżenia (zażalenie, skarga sądowa). Zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę, iż w świetle art. 126 k.p.a., do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 stosuje się m.in. art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jest również ostateczne, co nie oznacza, że nie podlegają kontroli nadzorczej, o czym w tym przypadku ustawodawca zadecydował wprost w art. 126 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. To z kolei obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zatem wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. będzie podlegał ponownemu rozpatrzeniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W świetle zaś art. 152 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.