II SA/Wa 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym skargi T. G. na pismo informacyjne Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego p o s t a n a w i a: 1. skargę odrzucić; 2. zwrócić skarżącemu T. G. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. T. G. (dalej jako "skarżący" lub "strona skarżąca") pismem z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie punktu 39 Decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2015 r. nr 251/MON w sprawie kształcenia i egzaminowania ze znajomości języków obcych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 193 – dalej jako "Decyzja"), zwrócił się do Dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej o wystąpienie do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z wnioskiem o przyznanie nagrody przewidzianej w powołanym punkcie Decyzji, w kwocie 4 tys. zł, w związku z uzyskaniem w dniu 12 lipca 2005 r. w trybie eksternistycznym znajomości języka angielskiego na poziomie SPJ 3333. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Dyrektor Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej wyjaśnił, że w dacie uzyskania wówczas przez ppor. T. G. znajomości języka angielskiego na tym poziomie obowiązujące przepisy nie przewidywały przyznawania nagrody pieniężnej z tytułu eksternistycznie zdanego egzaminu językowego. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o uzupełnienie przedmiotowego pisma z dnia [...] maja 2016 r. o elementy określone w art. 111 § 1 k.p.a., poprzez jednoznaczne sformułowanie rozstrzygnięcia oraz zamieszczenie pouczenia o prawie odwołania. Dyrektor Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił uzupełnienia pisma z dnia [...] maja 2016 r. wskazując, że nie ma ono charakteru decyzji i jednocześnie poinformował o przekazaniu wniosku o przyznanie nagrody do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wyjaśnił, że wniosek o przyznanie nagrody pieniężnej w związku z uzyskaniem przez T. G. znajomości języka obcego na odpowiednim poziomie nie może być rozpatrzony pozytywnie. Wskazał, że po raz pierwszy możliwość uzyskania takiej nagrody wprowadziła Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie kształcenia i egzaminowania ze znajomości języków obcych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2006 r. Nr 19, poz. 249), następnie jest nią wymieniona we wniosku Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie kształcenia i egzaminowania ze znajomości języków obcych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 193). Powołane wyżej decyzje nie zawierały jednak żadnych przepisów intertemporalnych, zatem nie mogły być one stosowane do stanów i zdarzeń zaistniałych w czasie, kiedy nie obowiązywały. Pełnomocnik skarżącego wystąpił do Dyrektora Departamentu Kadr z wnioskiem o uzupełnienie pisma z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o elementy określone w art. 111 § 1 k.p.a., poprzez jednoznaczne sformułowanie rozstrzygnięcia oraz zamieszczenie pouczenia o prawie odwołania. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmówił uzupełnienia swojego pisma stwierdzając, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej. W związku z wniesieniem przez pełnomocnika kpt. T. G. od powyższego pisma wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w odpowiedzi w piśmie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] podtrzymał stanowisko zawarte w w/w pismach Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2016 r. Powyższe pismo z dnia [...] września 2016 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi T. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącego, odpowiedź organu z dnia [...] września 2016 r. stanowi decyzję administracyjną utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając: I. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. 1) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), polegające na tym, że Minister Obrony Narodowej przyjął, że kwestia odmowy przyznania nagrody pieniężnej przewidzianej w pkt 39 Decyzji 251/MON nie podlega regułom postępowania administracyjnego i nie wymaga formy decyzji administracyjnej, a wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie zastosował kodeksowych wymogów dotyczących formy i treści decyzji administracyjnych; 2) art. 107 § 1 k.p.a., polegające na rażącym pominięciu w treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji ustawowych wymogów dotyczących treści decyzji administracyjnej; 3) art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że pomimo ustawowych wymogów dotyczących sposobu sporządzania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji nie wyjaśniają podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a ponadto sprowadzają się do wskazania jedynie ogólnikowych tez sformułowanych częściowo na podstawie zupełnie nieuzasadnionych domniemań, a częściowo na podstawie gołosłownych twierdzeń zawartych w decyzji pierwszej instancji; 4) art. 7 oraz art. 8 k.p.a., polegające na tym, że wbrew ustawowemu obowiązkowi stania na straży praworządności oraz działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, organ wydający zaskarżoną decyzję działał w sposób uzasadniający przekonanie, że kierował się wyłącznie ochroną interesów Skarbu Państwa oraz błędnie pojmowaną zasadą niedziałania prawa wstecz. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. pkt 39 Decyzji 251/ MON, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że nagroda, o której mowa w tym przepisie, ma charakter świadczenia uznaniowego, a nie obligatoryjnego oraz może być przyznana jedynie osobom, które uzyskały wymagane kwalifikacje językowe dopiero po wejściu w życie tej Decyzji. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że przedmiotem skargi uczyniono pisma, które nie były wydane przez Ministra Obrony Narodowej. Stanowiska były prezentowane przez kierowników wewnętrznych komórek organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, którzy w tej konkretnej sprawie nie działali z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej. W przypadku przyjęcia, że w skardze doszło do mylnego oznaczenia organu, to stroną przeciwną należało uczynić Dyrektora Departamentu Kadr MON. Zaskarżone pisma tego Dyrektora nie są decyzjami administracyjnymi, które podlegają kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Ministra Obrony Narodowej, sprawa nagrody uznaniowej żołnierza zawodowego nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Organ nie może bowiem prowadzić sprawy w tym przedmiocie z wniosku żołnierza. Nie jest on legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego o przyznanie nagrody uznaniowej. Minister Obrony Narodowej wskazał, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzom zawodowym mogą być przyznawane nagrody uznaniowe, w szczególności w związku z przejawianiem inicjatywy w służbie albo wykonywaniem zadań służbowych wymagających szczególnie dużego nakładu pracy, w tym poza określonym czasem służby, w skróconych terminach lub warunkach szczególnie utrudnionych. W świetle § 3 ust. 1 pkt 1- 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym (Dz. U z 2014 r., poz. 750), nagrodę uznaniową może przyznać dowódca jednostki wojskowej w której żołnierz pełni służbę wojskową z własnej inicjatywy albo z inicjatywy przełożonych tego dowódcy, a także z inicjatywy przełożonych żołnierza. Stosownie do treści § 4 omawianego rozporządzenia, nagrodę uznaniową każdemu żołnierzowi może również przyznać Minister Obrony Narodowej z własnej inicjatywy lub na wniosek dowódcy jednostki wojskowej oraz przełożonych tego dowódcy, przesłany za pośrednictwem dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego do spraw kadr. W ocenie Ministra Obrony Narodowej, Decyzja z dnia 26 czerwca 2015 r. nr 251/MON w sprawie kształcenia i egzaminowania ze znajomości języków obcych w resorcie obrony narodowej nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie nagrody uznaniowej. Jest aktem wewnętrznym adresowanym do wybranych dowódców jednostek wojskowych regulującym problematykę inicjowania procesu przyznania nagród uznaniowych żołnierzom zawodowym, którzy uzyskali określony poziom znajomości języka obcego. Zdaniem Ministra Obrony Narodowej wniosek skarżącego o przyznanie nagrody uznaniowej nie podlega regulacjom ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, organ nie ma zatem obowiązku jego rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2118/16 odrzucił skargę uznając, że jest niedopuszczalna. Podał, że stanowiące przedmiot skargi pismo z dnia [...] września 2016 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jest jedynie skierowanym do strony pismem informacyjnym. W ocenie Sądu, przymiotu decyzji nie mają także adresowane do skarżącego pisma z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], czy z dnia [...][...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Sąd wskazał, że zaskarżone pismo nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nagrody pieniężnej, nie rozstrzyga też sprawy administracyjnej, nie kształtuje praw lub obowiązków skarżącego. Nie stanowi ono władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnej osoby. Ma ono wyłącznie charakter informacyjny. Z uwagi na w/w cechy pisma, nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego, zatem skarga na przedmiotowe pismo informacyjne jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Ponadto Sąd wyjaśnił, że jeśli zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego powinien zostać rozpoznany w drodze decyzji administracyjnej, istnieje możliwość zbadania tej kwestii, poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T. G.l, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], nie mają charakteru decyzji administracyjnych i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego, w związku z czym skarga wniesiona od obu wskazanych decyzji podlega odrzuceniu; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 ze zm.), poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona rozpoznaniu przez sąd administracyjny; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej na skutek błędnego uznania, że skarga podlegała odrzuceniu, mimo że powinna ona zostać rozpoznana. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1023/17 uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności powinien był rozważyć kwestię, czy przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a dopiero po pozytywnym dokonaniu tego ustalenia mógł przejść do oceny, czy przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja (lub inna forma władczego rozstrzygnięcia organu), czy też pismo informacyjne – niepodlegające kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu uchylił się od zbadania, czy sprawa ze skargi T. G. dotycząca przyznania nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego, w oparciu o pkt 39 decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2015 r. nr 251/MON, jest w ogóle sprawą z zakresu administracji publicznej, która może być rozpoznawana przez sąd administracyjny i czy w ustalonym stanie faktycznym organ powinien był wydać rozstrzygnięcie podlegające kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę, iż z powołanych wyżej pism z dnia [...] lipca, [...] sierpnia i [...] września 2016 r. wynika, że zostały one wydane przez Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, a nie – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – przez Ministra Obrony Narodowej. Nie zawierają one również jakiegokolwiek upoważnienia tego organu do załatwienia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podkreślenia wymaga na wstępie fakt, iż merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja wystąpi, "gdy skargę wniesiono w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych" (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2005, str. 157). Stąd też ustalenie właściwości sądu musi poprzedzać badanie każdej sprawy, która do niego wpływa. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie skarżący domaga się wypłaty nagrody pieniężnej na jego rzecz od Ministra Obrony Narodowej za uzyskanie znajomości języka obcego. Badając zatem czy niniejsza sprawa należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, należy odpowiedzieć na pytanie czy sprawa dotycząca przyznania nagrody pieniężnej za uzyskanie znajomości języka obcego, w oparciu o pkt 39 Decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2015 r. nr 251/MON, jest sprawą mieszczącą się w dyspozycji art. 3 § 1 powołanej ustawy. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o Służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (dalej jako "ustawa"), żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie. W art. 73 ust. 1 ustawy wskazano, że żołnierze zawodowi otrzymują następujące inne należności pieniężne: 1) zasiłki na zagospodarowanie; 2) dodatkowe uposażenie roczne; 3) nagrody uznaniowe i zapomogi; 4) nagrody jubileuszowe; 5) należności za podróże i przeniesienia służbowe; 6) gratyfikacje urlopowe; 7) dodatkowe wynagrodzenie za dodatkowo powierzone czasowe pełnienie obowiązków służbowych i za wykonywanie czynności powierzonych wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego; 8) należności związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa; 9) należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Przy czym art. 84 ust. 1 pkt ustawy stanowi, że nagrody uznaniowe mogą być przyznawane żołnierzom zawodowym - w szczególności w związku z przejawianiem inicjatywy w służbie albo wykonywaniem zadań służbowych wymagających szczególnie dużego nakładu pracy, w tym poza określonym czasem służby, w skróconych terminach lub warunkach szczególnie utrudnionych. Minister Obrony Narodowej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia m.in. trybu przyznawania nagród uznaniowych żołnierzom zawodowym, o czym stanowi art. 84 ust. 3 ustawy. Wykonując to upoważnienie ustawowe, Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 29 maja 2014 r. rozporządzenie w sprawie trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2104 r. poz. 750). W myśl § 3 ust. 1 pkt 1-4 tego rozporządzenia, nagrodę uznaniową może przyznać dowódca jednostki wojskowej której żołnierz pełni służbę wojskową z własnej inicjatywy albo z inicjatywy przełożonych tego dowódcy, a także z inicjatywy przełożonych żołnierza. Nagrodę uznaniową każdemu żołnierzowi zawodowemu, zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia, może również przyznać Minister Obrony Narodowej z własnej inicjatywy lub na wniosek dowódcy jednostki wojskowej oraz przełożonych tego dowódcy, przesłany za pośrednictwem Dyrektora Departamentu Kadr. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że Decyzja Ministra Obrony Narodowej nr 251/MON, mocą której żołnierzom przyznawana jest nagroda pieniężna za uzyskanie znajomości języka obcego, jest aktem wewnętrznym i nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania nagrody uznaniowej. Jest to dokument wewnętrzny, adresowany do wybranych dowódców jednostek wojskowych i regulujący problematykę inicjowania procesu przyznania nagród uznaniowych żołnierzom zawodowym, którzy uzyskali określony poziom znajomości języka obcego. Jednocześnie wskazać należy, że stosownie do punktu 39 powołanej Decyzji nagrodę za znajomość języka obcego przyznaje Dyrektor Departamentu Kadr, na wniosek Dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego, zatem żołnierz zawodowy nie jest podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania o przyznanie nagrody. Mając na względzie powyższe, uznać należy, że sprawa dotycząca przyznania żołnierzowi nagrody pieniężnej za znajomość języka obcego nie może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Tego rodzaju sprawa nie jest bowiem załatwiana w trybie postępowania administracyjnego i nie należy do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.