II SA/Wa 500/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Dnia [...] listopada 2023 r. W.S. wystosował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismo zwracając się w nim o wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 226b ust. 3 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na w/w pismo jego adresat w piśmie z [...] stycznia 2024r. poinformował stronę o tym, że nie posiada stażu służby wymaganego do nabycia uprawnień do świadczenia motywacyjnego, a zatem przedmiotowe świadczenie obecnie jej nie przysługuje. Jednocześnie organ zawiadomił stronę, że w związku ze spornym wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w myśl art. 226 b ust. 3 ustawy o KAS, kierownik jednostki organizacyjnej jest zobowiązany do wydania w trybie administracyjnym decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania funkcjonariuszowi ww. świadczenia tylko wówczas, gdy funkcjonariusz osiągnął określony w art. 226 b ust. 1 i 2 staż służby oraz wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 6 powołanego przepisu. Biorąc pod uwagę, że strona nie osiągnęła wymaganego stażu służby organ wyjaśnił, że decyzja w przedmiotowej sprawie nie może zostać wydana. Traktując powyższe pismo organu jako decyzję administracyjną W.S. odwołał się od niego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2024r. stwierdził niedopuszczalność owego odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie odmowy przyznania stronie świadczenia motywacyjnego nie zostało wydane rozstrzygnięcie, które podlegałoby badaniu w administracyjnym toku instancji. Kwestionowane pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] stycznia 2024 r. nie jest bowiem aktem indywidualnym, rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku Wnioskodawcy, lecz zwykłym pismem informacyjnym, do którego przepisy k.p.a., w tym dotyczące możliwości wniesienia środka zaskarżenia do organu wyższej instancji, nie znajdują zastosowania. W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, zagadnienie stanowiące przedmiot zaskarżonego "rozstrzygnięcia" Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 1 i 2 k.p.a.). W sytuacji wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia motywacyjnego przez funkcjonariusza, który nie legitymuje się wymaganym stażem służby uprawniającym do przyznania ww. świadczenia, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, kierownik jednostki w formie pisemnej, niestanowiącej władczego rozstrzygnięcia organu administracji informuje tylko funkcjonariusza, iż nie wypełnia on wymaganego stażu służby, a zatem przedmiotowe świadczenie obecnie mu nie przysługuje. W rozpoznawanej sprawie według organu zachodzi więc niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Obejmuje ona przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W niniejszej sprawie organ wskazał, że zaistniał ten pierwszy przypadek. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić bowiem należy, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Od powyższego postanowienia skargę do tut. Sądu wywiódł W.S. zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2024r. znak [...] nie stanowi decyzji administracyjnej a jedynie czynność materialno-techniczną, 2. art.127 par.1 K.pa. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne, 3. art. 134 k.pa. poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji gdy powinna zostać wydana decyzja administracyjna w postępowaniu odwoławczym, 4. art. 138 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i brak wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, 5. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania , wyrażającej się nie tylko w obowiązku podjęcia przez właściwe organy dwóch kolejnych rozstrzygnięć, ale przede wszystkim obowiązku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniano dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy, 6. art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, -wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie -wskazania w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione , dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, 7. art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez Szefa Krajowej Administracji oceny stanu faktycznego w zakresie okresu służby osiągniętej przez Skarżącego, warunkującej przyznania świadczenia motywacyjnego na podstawie całokształtu materiału dowodowego. 8. art. 226b ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z ust. 8 ustawy z dnia 16 listopada 2015 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2023 r.. poz. 615 ze . zm.) - zwanej dalej "KAS", poprzez przyjęcie , iż nie maja one zastosowania wobec skarżącego, 9. art. 226b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 226b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2015 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 615 ze zm.) - zwanej dalej "KAS", poprzez ich błędną wykładnię i nie zaliczeniem okresu zatrudnienia skarżącego jako równorzędnego ze służbą od dnia [...] lipca 2002r. do dnia [...].03.2006r. oraz od dnia [...].06.2014r. do [...].04.2016, jako inspektora prowadzącego czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720, 1165 i 2261) - zwanej dalej "KS" 10. art. 13 ust. 1 pkt. 6 b) ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1280 z późn. zm.) poprzez jego błędna wykładnie a mającego zastosowanie w sprawie na podstawie art. 226b ust. 2 pkt 3 ustawy KAS. 11. art. 226b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 226b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2015 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz art. art. 165 ust. 3 i art. 166 ust.li 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nie zaliczeniem okresu zatrudnienia skarżącego jako równorzędnego ze służbą od dnia [...].03.2017r. do dnia [...].05.2017r 12. art. 226b ust. 3 w zw. z ust. 6 KAS poprzez błędna wykładnię polegającą na stwierdzeniu, iż obowiązek wydania decyzji o odmowie przyznania funkcjonariuszowi świadczenia motywacyjnego występuje jedynie w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 226b ust 6 KAS . 13. art. 226b ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 226b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2015 r. KAS, poprzez ich nie zastosowanie w sprawie. 14. art. 165 ust. 3 i art. 166 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy ey entualnie wnoszę o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz decyzji wydanej w I instancji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2024r. znak [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ono prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy kwestionowane odwołaniem pismo organu z dnia [...] stycznia 2024r. ma charakter decyzji, tj. czy w sposób stanowczy załatwia sprawę administracyjną zainicjowaną wnioskiem z 28 listopada 2023 r. W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytanie należało udzielić negatywnej odpowiedzi. Podstawowym i niezbędnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie. Celem wydania decyzji jest skonkretyzowanie uprawnienia lub obowiązku stron postępowania. Decyzja ma przecież w zamyśle rozstrzygnąć konkretną sprawę. Omawiany element decyzji jest na tyle ważny dla jej bytu, że brak rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny uniemożliwia potraktowanie danej zewnętrznej aktywności organu administracji, jako uzewnętrznienia woli tegoż organu w formie decyzji. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy. W piśmie organu z [...] stycznia 2024r. próżno szukać rozstrzygnięcia. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, iż owo pismo stanowi jedynie informację skierowaną przez organ do strony, w odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku z 28 listopada 2023r. Nie sposób tracić z pola widzenia tego, iż brak zawarcia w omawianym piśmie rozstrzygnięcia przez organ, nie było przypadkową omyłką lecz było zamierzonym celem autora pisma. W treści pisma organ wyjaśnia bowiem, iż nie znajduje podstaw do rozstrzygnięcia wniosku w drodze wydawania decyzji administracyjnej. Powyższe sprawia, iż nie zachodzi możliwość potraktowania spornego pisma nawet jako ułomnej decyzji. Jeśli bowiem organ w sposób czytelny wyartykułował brak woli władczego rozstrzygnięcia danej sprawy, ani strona postępowania ani Sąd administracyjny nie mają możliwości dokonywania w niniejszym postępowaniu oceny aktywności organu i to w sposób wprost sprzeczny w ową nie budzącą wątpliwości wolą. Na marginesie wyjaśnić należało, iż w Sąd administracyjny rozpoznając skargę, może poruszać się wyłącznie w zakresie jej przedmiotu. Stąd tut. Sąd nie miał możliwości wypowiadania się w kwestii ewentualnej konieczności wydawania decyzji administracyjnej przez organ w reakcji na wniosek strony z [...] listopada 2023r. ani tym bardziej w kwestii zasadności samego żądania zawartego w owym wniosku. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące powyższej materii, jako pozostające w całkowitym oderwaniu od przedmiotu sprawy, nie mogły stać się przedmiotem merytorycznej analizy Sądu. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz.935).