II SA/Wa 501/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej - oddala skargę - Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie przeniesienia z urzędu z dniem [...] października 2012 r. funkcjonariusza Służby Więziennej A Z. do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w P. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Generalny Służby Więziennej wskazał, co następuje: Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej utworzył Oddział Zewnętrzny w P. podległy Aresztowi Śledczemu w O.. Zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w O., ustalającym wykaz stanowisk dla Aresztu Śledczego w O. i podległego mu Oddziału Zewnętrznego w P., Dyrektor Aresztu Śledczego w O. w oparciu o art. 46 ustawy o Służbie Więziennej, jako organ właściwy do podejmowania tego rodzaju decyzji, mianował A Z. z dniem [...] czerwca 2012 r. na stanowisko [...] Oddziału Zewnętrznego w P. Aresztu Śledczego w O.. W związku zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie zniesienia Aresztu Śledczego w O. i utworzenia Zakładu Karnego w P. (Dz.Urz.MS, poz. [...] z 2012 r.), zaistniała konieczność dokonania zmian organizacyjnych, w następstwie których należało przenieść funkcjonariuszy z urzędu do pełnienia służby w powołanym z dniem [...] października 2012 r. Zakładzie Karnym w P.. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], na podstawie art. 69 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, przeniósł z urzędu do Zakładu Karnego w P. A Z., określając stanowisko służbowe funkcjionariusza w nowej jednostce penitencjarnej oraz informując go, że zaistniałe zmiany nie będą miały wpływu na pobierane dotychczas uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym. Zatem w dniu wydawania decyzji organu I instancji, A Z. był funkcjonariuszem Aresztu Śledczego w O., a Oddział Zewnętrzny w P. był jedynie wyznaczonym dla niego przez Dyrektora Aresztu miejscem pełnienia służby. Z chwilą zniesienia Aresztu Śledczego w O. oraz przekształcenie Oddziału Zewnętrznego w P. na Zakład Karny, zaszła konieczność przeniesienia odwołującego się z urzędu i ustalenie przydziału służbowego w nowo powstałej jednostce. Zatem w ocenie Dyrektora Generalny Służby Więziennej decyzja organu I instancji była prawidłowa. A Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 Kpa w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej poprzez brak podjęcia wszechstronnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego Decyzji Personalnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], poprzez wydanie jej w części na podstawie wydanego wcześniej zewnętrznego aktu administracyjnego przekształcającego stosunek służbowy (nazwanego pozornie rozkazem personalnym), zamiast na podstawie, obowiązującego w czasie podejmowanego rozstrzygnięcia, aktu zewnętrznego nawiązującego stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Więziennej (akt mianowania obywatela do Służby Więziennej), co w konsekwencji spowodowało wadliwe uznanie, że Skarżący był funkcjonariuszem Oddziału Zewnętrznego w P., a nie Aresztu Śledczego w O., co miało wpływ na słuszny interes strony w przedmiocie sprawy; b) przepisów o właściwości, poprzez wydanie zewnętrznego aktu administracyjnego (nazwanego pozornie rozkazem personalnym), będącego podstawą skarżonej w części decyzji wydanej w I instancji (zmiana warunków stosunku służbowego - stałego miejsca pełnienia służby), w zakresie spraw (rzeczowo i instancyjnie) ustanowionych innemu organowi administracji, co stanowi o naruszeniu art. 69 i art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, co stanowi przyczynę nieważności skarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 1 pkt 1 Kpa; c) art. 155 Kpa § 1 w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej przez podjęcie postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji ostatecznej — aktu mianowania do Służby Więziennej, bez wystąpienia określonych prawem przesłanek pozytywnych i wbrew określonej przesłance negatywnej, co stanowi przyczynę nieważności skarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa; d) naruszenie wyłączności stosowania określonego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej — aktu mianowania do służby Skarżącego, o którym mowa w art. 155 Kpa (tryb uchylenia lub zmiany decyzji tworzącej prawa dla strony), niezgodnie z przepisami postępowania wynikającymi z art. 69 w zw. z art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, co stanowi przyczynę nieważności skarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa; e) art. 8 Kpa w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej poprzez działanie w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, polegające na naruszeniu godności funkcjonariusza Służby Więziennej, przez zastosowanie niedopuszczalnych prawem praktyk dyskryminacyjnych w zakresie sposobu tworzenia warunków zatrudnienia (służby) zmierzających bezpośrednio do uposażenia funkcjonariuszy SW niejednakowymi świadczeniami związanymi z zatrudnieniem — służbą (nierówne traktowanie, wobec określonych wprost ustawą o Służbie Więziennej uprawnień, związanych z obowiązującą wszystkich funkcjonariuszy Służby Więziennej dyspozycyjnością w Służbie); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy: a) art. 46, art. 219 ust. 1 pkt 1, art. 69 ust. 1 i 2 w zw. z art. 218 ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o Służbie Więziennej, polegające na błędnej wykładni tychże przepisów, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż dla zastosowania możliwości przeniesienia z urzędu funkcjonariusza SW do innego miejsca pełnienia służby (do innej jednostki i w innej miejscowości) wystarczające jest działanie (pozorne, zastosowane celowo) w trybie przewidzianym tylko dla spraw wynikających z podległości służbowej — tylko rozkazem personalnym, w ramach tylko i wyłącznie mianowania na stanowisko służbowe, zgodnie i na podstawie przepisów określających tylko i wyłącznie "zakres działania" organu, tj. art. 13 ust. 2 pkt 5 i 6 i art. 46 ustawy, zamiast tylko i wyłącznie na podstawie przepisów kompetencyjnych materialnie ustanowionych dla regulowanej rzeczy sprawy (miejsce Służby), tj. art. 69 ust. 1 i 2 i art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, które to naruszenie świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa; b) naruszenia przepisów prawa w zakresie sposobu tworzenia prawa wewnętrznego przez organ administracji publicznej — zarządzenie Dyrektora AŚ w O. nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie struktury organizacyjnej AŚ w O., w zakresie przekroczenia uprawnień regulowanych nim spraw, w celu tylko obejścia prawa (zmiana siedziby i nazwy jednostki organizacyjnej SW, utworzenie nowego rodzaju jednostki organizacyjnej SW — aresztu śledczego w podległym mu oddziale zewnętrznym, i utworzenia w niej jej wewnętrznych komórek organizacyjnych), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 13 ust. 2 pkt 5 ustawy o Służbie Więziennej w działaniu organu, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, z naruszeniem granic swobody uznania, uprawnienia do "odpowiedniego do potrzeb doboru i wykorzystania kadry" — bez "wystarczającej potrzeby"; d) art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej w działaniu organu, poprzez nieprawidłowe zastosowanie Konstytucyjnego prawa wolności "wyboru miejsca pracy" (służby) i rażącego naruszenia ograniczenia "obowiązku pracy" (służby), który nałożony może być "tylko przez ustawę". W konkluzji skargi skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] września 2012 r., (w części, w jakiej została zaskarżona), oraz decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...] maja 2012 r., wobec zaistnienia przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, stosowanego w niniejszej sprawie, w zw. z art. 218 ust. 5 ustawy o Służbie Więziennej; ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku z punktu 1 powyżej: 2. uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] września 2012 r.; 3. stwierdzenie bezskuteczności czynności "w przedmiocie przekształcenia warunków administracyjnoprawnego stosunku służbowego skarżącego, w zakresie dotyczącym sposobu dokonanego przeniesienia z urzędu (w trybie pozornym — mianowanie rozkazem personalnym) oraz celowego ustalenia pozornej struktury organizacyjnej i pozornego wykazu stanowisk dla Aresztu Śledczego w O., w części związanej z ustalonym w nich nowym stałym miejscem pełnienia służby, innym niż określono skarżącemu stałe miejsce pełnienia służby aktem mianowania do służby w Służbie Więziennej dnia [...] czerwca 1990 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie jest zasadna. Dyrektor Generalny Służby Więziennej trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż niniejsza sprawa dotyczy przeniesienia z urzędu skarżącego funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w Zakładzie Karnym w P. i zapadłe w tym zakresie rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] września 2012 r. było prawidłowe. Zasadzało się bowiem na okoliczności zniesienia Aresztu Śledczego w O. i utworzenia Zakładu Karnego w P. oraz na treści art. 69 ust. 1 i 2 oraz art. 218 ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oba organy prawidłowo zastosowały i zinterpretowały treści wyżej wskazanych przepisów ustawy, wskazując nadto na przyczynę implikującą powyższe przeniesienie. Skarżący w ogóle nie dostrzega istotnej dla sprawy okoliczności zniesienia Aresztu Śledczego w O. i utworzenia Zakładu Karnego w P., co nastąpiło zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie zniesienia Aresztu Śledczego w O. i utworzenia Zakładu Karnego w P. (Dz.Urz.MS, poz. [...] z 2012 r.). Powyższa okoliczność musiała skutkować wydaniem przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] decyzji z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie przeniesienia z urzędu z dniem [...] października 2012 r. funkcjonariusza Służby Więziennej A Z. do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w P.. Nie można także, jak to czyni skarżący, żądać jednocześnie w ramach niniejszego postępowania, sprowadzającego się w istocie do kontroli powyższej decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2012 r. oraz zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, dokonania kontroli innej - wcześniejszej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...] maja 2012 r. Decyzja ta jest ostateczna i jako taka korzysta z ochrony wyrażającej się zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Skarżący nie odwołał się od niej w odpowiednim czasie, ani nie wszczął żadnego z trybów nadzwyczajnych, umożliwiających jej wzruszenie. Trafnie zatem organ II instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest przeniesienie z urzędu odwołującego się ze zniesionego Aresztu Śledczego w O. do nowo utworzonego Zakładu Karnego w P.. Zakres rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy dokonanym decyzją organu I instancji – czyli decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie przeniesienia z urzędu funkcjonariusza do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w P.. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, a tym samym organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Ta sama zasada przyświeca także rozpoznawaniu przez sąd administracyjny niniejszej skargi na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2012 r. Również nie należy do oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w tym postępowaniu, zasadności zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w O., ustalającym wykaz stanowisk dla Aresztu Śledczego w O. i podległego mu Oddziału Zewnętrznego w P., czy też rozpatrywanie zasadności tworzenia i znoszenia aresztów śledczych, czego w istocie domaga się skarżący. Z tych też względów nie sposób ustosunkować się do poszczególnych zarzutów skargi, albowiem wykraczają one poza zakres przedmiotowej sprawy. Tym bardziej niezrozumiałe jest w niniejszej sprawie kwestionowanie przez A Z. zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2012 r. o przeniesieniu, skoro już wcześniej skarżący został skierowany do pełnienia służby w miejscowości P. decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w O. z dnia [...] maja 2012 r., która to decyzja stała się ostateczna. W niniejszej sprawie wyraźnie należy podkreślić, iż skarżący jest funkcjonariuszem Służby Więziennej, zatem niniejszy stosunek jest stosunkiem służbowym, cechującym się szczególnym podporządkowaniem. Skarżący przystępując do służby musiał godzić się na takie ograniczenia. W służbie funkcjonariusz nie ma prawa wybierać sobie stanowiska, czy miejsca pełnienia służby. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności i dlatego, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.