II SA/Wa 503/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], odmawiającą przyznania J. B. renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne, niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej lub osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. J. B. we wniosku o przyznanie renty specjalnej podał, że wystąpił o to świadczenie, ponieważ – z uwagi na zmiany w polskim systemie prawnym – nie uzyskał statusu repatrianta, wszystkie jego starania o uzyskanie tego statusu i prawa do świadczeń były bezskuteczne, a tym samym pozbawiony został środków do życia. W załączonym do wniosku życiorysie podał, że urodził się w 1941 r. w Polsce, w B., gdzie jego matka zatrudniona była jako [...] w [...]. W 1945 r., jak podał we wniosku, władze NKWD rozpoczęły śledztwo w sprawie matki i zaplanowały wywóz całej rodziny na Syberię lub do Kazachstanu. Aby ocalić rodzinę, matka wraz z nim wyjechała na terytorium "niezależnej" Litwy. W ten sposób znalazł się na terytorium Związku Radzieckiego, pozbawiony ojczyzny i obywatelstwa polskiego, którego "nigdy się nie zrzekł". W roku 1962 matka, na zaproszenie swojej matki, wraz z siostrą powróciły do kraju. W czasie przyjazdu matki do Polski, studiował w M., następnie odpracował 3 lata, a potem wyjechał na Białoruś do swojej przyszłej żony. Związek małżeński zawarł w 1969 r. Żona jest narodowości polskiej. W 1995 r. powrócił do kraju na zaproszenie matki. Obecnie, wraz z rodziną, mieszka w B., a od 4 lat nie otrzymuje żadnych świadczeń. Z nadesłanych dokumentów wynika, że wnioskodawca wniosek o zezwolenie na pobyt stały w Polsce złożył w lipcu 1996 r. za pośrednictwem Konsulatu Generalnego RP w G. i decyzją z Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. uzyskał zezwolenie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W roku 2003 J. B. zostało nadane obywatelstwo polskie. Wcześniej mieszkał w Polsce na podstawie karty stałego pobytu. W listopadzie 2003 r. wystąpił o uznanie za repatrianta. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. była odmowna, gdyż wniosku o uznanie za repatrianta nie złożył w nieprzekraczalnym terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o repatriacji, tj. do dnia 1 stycznia 2002 r., lecz po upływie tego terminu, tj. [...] listopada 2003 r., a ponadto obywatelstwo polskie nabył po wejściu w życie ustawy o repatriacji, a więc nie spełnił jednej z przesłanek warunkujących możliwość ubiegania się o uznanie za repatrianta. Decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2003 r. decyzja ta utrzymana została w mocy. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ZUS odmówił J. B. przyznania prawa do emerytury z uwagi na brak wymaganego okresu ubezpieczenia, gdyż na podstawie przedłożonych dokumentów przyjęto za udowodniony okres ubezpieczenia wynoszący łącznie 5 lat 10 miesięcy i 2 dni, zamiast wymaganych co najmniej 25 lat. Okres pracy za granicą nie został uwzględniony, ponieważ wnioskodawca nie posiada statusu repatrianta. Wyrokiem z dnia [...] września 2006 r. Sąd Okręgowy w B. zmienił zaskarżoną przez wnioskodawcę decyzję ZUS w ten sposób, że przyznał J. B. prawo do emerytury, przyjmując do jej ustalenia jako okresy składkowe jego zatrudnienie na terenie ZSRR i Republiki Białorusi w latach 1958-1962, 1966-1868, 1968-1972 i 1975-1976. Od wyroku tego apelację wniósł organ rentowy uznając za bezpodstawne uznanie wnioskodawcy za repatrianta i zaliczenie okresów pracy za granicą. Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy, Ubezpieczeń Społecznych w B. uznał apelację za zasadną i wyrokiem z dnia [...] września 2007 r. zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że oddalił odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...] grudnia 2006 r. Z uzasadnienia wyroku wynika m.in. że Sąd Apelacyjny w czasie postępowania apelacyjnego powziął wątpliwości, czy dopuszczalne jest w sprawie o emeryturę ustalenie przez Sąd I instancji, czy wnioskodawca spełniał warunki do uznania go za repatrianta i zwrócił się z pytaniem prawnym do Sądu Najwyższego, który dnia [...] maja 2007 r. podjął uchwałę, że niezbędnym warunkiem uwzględnienia okresu składkowego poza granicami, po wejściu w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji, jest przedstawienie przez wnioskodawcę pozytywnej decyzji o uznaniu go za repatrianta. Sąd Apelacyjny zważył, że Sąd Okręgowy przyznając wnioskodawcy prawo do emerytury oparł się na nieobowiązującej w tym przypadku wykładni przepisów, a zatem wyrok Sądu Okręgowego nie był prawidłowy. Wnioskodawca od czasu zaprzestania pracy i utraty prawa do zasiłku pozostaje na utrzymaniu żony, która od 2003 r. otrzymuje emeryturę, obecnie w kwocie [...] zł netto. Do października 2008 r. korzystał z pomocy MOPS, a obecnie Kościoła. Do roku 2004 pomagała mu też matka. Wnioskodawca podał, że nie ma statusu repatrianta nie z własnej winy. Matka, wraz z jego siostrą ur. w 1951 r., w roku 1964 r. dostały zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa ZSRR i otrzymały obywatelstwo polskie. Żona ma status repatrianta. Wyjaśnił, że starał się o powrót do kraju od 1968 r., ale nie miał pieniędzy na spłatę studiów, a potem, gdy wraz z rodziną zwracał się w tej sprawie, to nie otrzymywali nawet "druczków" na wypełnienie. Dopiero w 1995 r. otrzymali pozwolenie na powrót do kraju. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. podał, że J. B. mieszka wspólnie z żoną i wnukiem A. ur. w 1992 r. Matka wnuka przebywa od stycznia 2008 r. w Nowym Jorku. Ostatnią pomoc przed wywiadem (październik 2009 r.) nadesłała dla syna w sierpniu – [...] dolarów. Rodzina zajmuje mieszkanie własnościowe o pow. 63 m kw. Żona wnioskodawcy po operacji [...] wymaga przyjmowania leków. Leczy się też z powodu [...]. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura żony w kwocie [...] zł netto. Rodzina objęta była od roku 2003 pomocą w formie zasiłków okresowych z powodu bezrobocia i innych przyczyn oraz zasiłków celowych. Od października 2008 r. otrzymuje stałą pomoc w postaci artykułów spożywczych i ubrań z Caritas. W ocenie organu z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby spełnione były przesłanki uzasadniające przyznanie J. B. świadczenia specjalnego, tj. aby wnioskodawca posiadał wybitne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w jakiejkolwiek dziedzinie aktywności, w tym, aby posiadał jakiekolwiek, a tym bardziej wybitne, zasługi dla zachowania i kultywowania tradycji oraz kultury polskiej, czy w pracy na rzecz środowiska Polaków na terenie b. ZSRR, a tego rodzaju wybitne zasługi mogłyby uzasadniać przyznanie polskiego świadczenia emerytalnego w szczególnym trybie osobie, która po przyjeździe do Polski nie nabyła prawa do polskiej emerytury w zwykłym trybie. Z akt nie wynika też, aby wnioskodawca posiadał wybitne zasługi w jakiejkolwiek dziedzinie po przyjeździe do Polski. Dokumenty nie potwierdzają też, aby obecna sytuacja bytowa, w tym brak statusu repatrianta, a w konsekwencji prawa do polskiego świadczenia emerytalnego, był wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Żadne dokumenty nie potwierdzają też, aby wnioskodawca i jego rodzina byli represjonowani lub dyskryminowani z uwagi na swoje pochodzenie. Sam fakt, że wnioskodawca, z uwagi na brak własnych źródeł dochodu, w tym prawa do emerytury, znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, nie uzasadnia przyznania prawa do emerytury specjalnej, gdyż świadczenie to nie ma charakteru socjalnego. W podobnej sytuacji jest wiele osób, w tym takich, które przyjechały do Polski z terenów b. ZSRR, mając kilkudziesięcioletnie okresy zatrudnienia w poprzednim miejscu zamieszkania, ale okresy te w świetle obowiązujących przepisów nie mogą być uwzględnione przez polskie organy rentowe. Dotyczy to także osób, które z różnych względów, w tym niezależnych od siebie, nie posiadają statusu repatrianta, m.in. współmałżonków repatriantów, niemających pochodzenia polskiego, a które np. z uwagi na wiek, po przyjeździe do Polski nie mogły w ogóle podjąć pracy lub osiągnąć wymaganego okresu zatrudnienia i nie mają w związku z tym prawa do polskich świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Z akt nie wynika także, aby brak statusu repatrianta był wynikiem nadzwyczajnych, niezależnych od wnioskodawcy okoliczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wskazał, iż do wystąpienia o przyznanie emerytury zmusiła go trudna sytuacja w jakiej się znalazł. Odmówiono uznania go za repatrianta, nie uzyskał też świadczeń emerytalnych w zwykłym trybie. W piśmie procesowym z dnia 19 października 2010 r. pełnomocnik skarżącego zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów zarzucił: 1. naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez nieznanie przez organ, że sytuacja faktyczna i prawna skarżącego odpowiada definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu strony, brak wyczerpującego i należytego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz potraktowania w sposób wybiórczy zebranego materiału dowodowego. Podnosząc powyższe, wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, w sprawie nie zostały zbadane w sposób wyczerpujący przyczyny, z jakich nie uzyskał on decyzji uznającej go za repatrianta, zgodnie z wymogami art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji. Organ stwierdził, że brak uzyskania statusu repatrianta wynikał ze zbyt późno złożonego wniosku, pomijając wyjaśnienia skarżącego, iż przedmiotowy wniosek mógł złożyć dopiero po uzyskaniu obywatelstwa polskiego, co stało się w dniu [...] kwietnia 2003 r. Skarżący podnosi, że nie miał możliwości złożenia wniosku w terminie zakreślonym ustawą o repatriacji, do dnia 1 stycznia 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi on, że Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter decyzji wydawanych na jego podstawie. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji – stosownie do art. 7 k.p.a. – ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Uznanie administracyjne wymaga więc szczególnej staranności w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw jego zastosowania. Brak należytego uzasadnienia decyzji, jak również powoływanie się na ogólniki, jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie organu wykazuje cechy dowolności. Emerytura (renta) specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia. Przepis nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być np., jak wskazuje w zaskarżonej decyzji organ, m. in. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, które miało wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję, organ z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., nie rozważył w sposób dostateczny sytuacji wnioskodawcy, a w szczególności nie odniósł się do podawanych przez niego przyczyn ubiegania się o rentę specjalną. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia ocenę, czy po stronie wnioskodawcy występuje słuszny interes, uzasadniający przyznanie wnioskowanego świadczenia. Skarżący szczególnie mocno akcentuje, że warunków do uzyskania statusu repatrianta na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji nie mógł spełnić, gdyż uzyskał obywatelstwo w 2003 r. Wcześniej nie miał możliwości nabycia obywatelstwa polskiego, gdyż wniosek o jego nadanie mógł złożyć po 5 latach stałego zamieszkiwania (zezwolenie na pobyt stały otrzymał [...] marca 1997 r.). W jego ocenie nieuzyskanie statusu repatrianta nie było spowodowane przyczynami leżącymi po jego stronie, zaś brak decyzji o uznaniu za repatrianta stanowi przeszkodę do zaliczenia okresu pracy za granicą do okresów składkowych uprawniających do nabycia prawa do emerytury. Jak wyjaśnił Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na wystąpienie posła na Sejm RP K. J. podejmującego interwencję na rzecz wnioskodawcy, brak wzajemnej umowy w dziedzinie ubezpieczenia społecznego między Rzeczpospolitą Polską a Republiką Białorusi powoduje, że przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty stosuje się jedynie zasady określone w polskich przepisach emerytalno-rentowych. A zatem również i ta przyczyna, niepozwalająca na zaliczenie okresu pracy w b. ZSRR i Białorusi do uprawnień emerytalnych J. B., pozostaje niezależna od wnioskodawcy. Powyższe okoliczności powinny być brane pod uwagę przy ocenie wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Powrót Polaków do kraju ojczystego, bez względu na to, czy uzyskali status repatrianta, powinien być wspierany pomocą ze strony Państwa. Skarżący powrócił do kraju w 1997 r., w wieku 56 lat. Przez ponad bez mała 6 lat pracował jeszcze zawodowo w Polsce i był ubezpieczony. Nadając J. B. obywatelstwo polskie, Państwo Polskie podjęło wobec niego zobowiązanie otoczenia opieką i pomocą. Okoliczności te podlegały ocenie w aspekcie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ z naruszeniem prawa okoliczności te pominął, przyjmując jedynie, że brak statusu repatrianta nie był wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Podejmując decyzję, organ nie zbadał jednakże, czy skarżący miał możliwość nabycia obywatelstwa polskiego przed 2001 r. i uzyskania na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji, statusu repatrianta oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W tym konkretnym przypadku, interes skarżącego identyfikuje się z interesem społecznym, akcentującym potrzebę pomocy Polakom powracającym ze Wschodu. Trzeba bowiem podkreślić, że brak regulacji, a jednocześnie stwarzanie możliwości powrotu Polaków z terenu byłego Związku Radzieckiego do kraju, może być kwalifikowane, zdaniem Sądu, w kategoriach szczególnych okoliczności stwarzających podstawę do przyznania świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości, zaś o kosztach orzekł w myśl art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.