II SA/Wa 504/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi P. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P. W. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o zwolnienie [...] P. W. ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W uzasadnieniu powołał się na fakt wielokrotnych i długotrwałych nieobecności policjanta w służbie (łącznie 354 dni w okresie 2,5 roku), usprawiedliwianych licznymi zaświadczeniami lekarskimi, stwierdzającymi chorobę policjanta bądź konieczność sprawowania przez niego opieki nad chorym członkiem rodziny. Wskazał, że taka sytuacja destabilizuje pracę Wydziału, wpływając negatywnie na planowanie służby oraz prawidłową i terminową realizację zadań. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. zawiadomiono P. W. o wszczęciu wobec niego postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oraz poinformowano o uprawnieniach i obwiązkach związanych z tym postępowaniem. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. stowarzyszenie zwykłe – K., mając za podstawę art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwróciło się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o dopuszczenie – jako organizacji społecznej – do udziału w powyższym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], działając na podstawie art. 31 § 2 kpa, odmówił K. dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym zwolnienia P. W. ze służby w Policji, wskazując na brak prawnego związku pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia a materialnoprawnym przedmiotem sprawy. Następnie, rozkazem personalnym z dnia [...] września 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, Komendant Wojewódzki Policji [...] zwolnił [...] P. W. ze służby w Policji z dniem [...] września 2010 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego, skierowanym do Komendanta Głównego Policji, P. W. wskazał, że został potraktowany bez zachowania zasady równości i sprawiedliwości, bowiem został zwolniony ze służby z powodu absencji chorobowej, która w porównaniu z absencją chorobową innych funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji [...] nie była wcale najwyższa. Ponadto, organ nie wyraził zgody na przeniesienie policjanta do wskazanej przez niego jednostki Policji oraz nie rozważył możliwości przeniesienia go do takiej jednostki, w której można wykorzystać jego umiejętności i doświadczenie, a ewentualne nieobecności w służbie z powodu choroby nie stanowiłyby znacznego utrudnienia dla organizacji pracy. Stwierdził również, że w żaden sposób nie zakwestionowano zasadności przedstawionych przez stronę zaświadczeń lekarskich, przy czym większość z nich była wystawiona przez lekarzy zatrudnionych w resortowej służbie zdrowia. W ocenie P. W., zaskarżony rozkaz personalny został wydany wbrew stanowisku organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, zaś absencja w służbie z powodu choroby nie może w ogóle stanowić przesłanki rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, istnieją bowiem inne sposoby rozwiązania tego problemu. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu zażalenia K. od postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, że do wniosku o dopuszczenie K. do postępowania w sprawie zwolnienia P. W. ze służby w Policji nie dołączono dokumentów zawierających niezbędne informacje na temat aktualnego statusu Stowarzyszenia i zakresu jego regulaminowej działalności, a także potwierdzających fakt, że [...] R. O., który podpisał przedmiotowy wniosek, posiada pełnomocnictwo do występowania w imieniu tej organizacji, w związku z czym należało wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych podania w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Działając natomiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania strony. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że pojęcie ważnego interesu służby nie zostało w ustawie sprecyzowane, ani też bliżej określone. Jednakże zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, przyjmuje się, że na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni – z przyczyn pozamerytorycznych – pełnić dalej służby, przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że od 2007 r. w służbie [...] P. W. występowały liczne okresy nieobecności, usprawiedliwiane zaświadczeniami lekarskimi stwierdzającymi chorobę policjanta bądź konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Strona przedstawiła w tym czasie ponad pięćdziesiąt zaświadczeń lekarskich, wystawionych przez lekarzy różnych specjalności, przy czym zdecydowana większość tych zaświadczeń obejmowała okres od kilku do kilkunastu dni. Przedstawione w okresie od czerwca 2007 r. do maja 2010 r. zaświadczenia lekarskie obejmują łącznie okres ponad 450 dni. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że we wspomnianym okresie P. W., w związku z długotrwałą absencją chorobową, był dwukrotnie kierowany do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA [...]. Orzeczeniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Komisja ta nie stwierdziła u badanego żadnych schorzeń, wskazując, że jest on zdolny do służby w Policji. Pomimo tego, absencja chorobowa wymienionego policjanta nadal była wysoka. Po ponownym przebadaniu przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA [...], orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] uznano P. W. za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem oraz zdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Organ zaznaczył, że również po tym orzeczeniu policjant przedstawiał kolejne zaświadczenia lekarskie stwierdzające niezdolność do służby z powodu choroby. W ocenie Komendanta Głównego Policji, przedstawienie przez stronę tak wielu zaświadczeń lekarskich, wystawionych zazwyczaj na krótki okres przez różnych lekarzy, nasuwa poważne wątpliwości co do intencji policjanta oraz świadczy o zamierzonym unikaniu przez niego służby. Powyższe budzi też zastrzeżenia z punktu widzenia wypełniania przez wymienionego obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji) oraz powoduje dezorganizację pracy Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji [...], stwarzając konieczność obciążania przewidzianymi dla wymienionego zadaniami innych funkcjonariuszy tej jednostki i utrudniając tym samym realizację wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy o Policji zadań. Sytuacja taka nie pozostaje również bez wpływu na innych funkcjonariuszy, bowiem postawa P. W. działa na pozostałych policjantów w sposób demotywujący. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, Komendant Główny Policji stwierdził, iż niecelowe jest przeniesienie policjanta zdolnego do służby na zajmowanym stanowisku do innej jednostki lub komórki organizacyjnej w sytuacji, gdy dyspozycyjność tego funkcjonariusza budzi poważne wątpliwości. Działanie takie mogłoby negatywnie wpłynąć na organizację służby w miejscu, do którego funkcjonariusz taki zostałby przeniesiony. Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie – zdaniem organu – pozostaje również zwolnienie funkcjonariusza ze służby wbrew opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 tej ustawy może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Powołany przepis wymaga więc jedynie zasięgnięcia opinii stosownej organizacji związkowej przed wydaniem decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby na wskazanej w tym przepisie podstawie, nie nakłada natomiast obowiązku rozstrzygnięcia zgodnie z tą opinią. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. W. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem Komendanta Głównego Policji i wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organy Policji prowadziły i zakończyły postępowanie dotyczące zwolnienia go ze służby, pomimo nierozstrzygnięcia kwestii dopuszczenia do przedmiotowego postępowania organizacji społecznej, tj. K., która to kwestia – w ocenie skarżącego – stanowiła zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącego, postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby w Policji należało zawiesić do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku K. o dopuszczenie do toczącego się postępowania. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie oraz przyjęcie, iż absencja w służbie z powodu choroby może stanowić przesłankę zwolnienia ze służby na podstawie tego przepisu. Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wskazał również, że ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku K. o dopuszczenie do postępowania, dotyczącego zwolnienia P. W. ze służby w Policji, zapadło w dniu [...] listopada 2010 r., a zatem jeszcze przed rozpatrzeniem niniejszej sprawy, która zakończyła się wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego w dniu [...] grudnia 2010 r. Ponadto, skarga K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] grudnia 2010 r., a więc już po wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego, zaś dopiero zawisłość sprawy przed innym organem lub sądem daje podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania głównego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 319/11, po rozpoznaniu skargi K., uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zasadą postępowania administracyjnego jest zapewnienie w nim udziału jego stronom, a więc w myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub żądającym czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 kpa dopuszcza, jako wyjątek od zasady uczestniczenia w postępowaniu podmiotów, które mają w nim interes prawny, możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione równocześnie, zaś ich oceny dokonuje organ prowadzący postępowanie. Należy również wskazać, że art. 10 § 1 kpa ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony w każdym stadium postępowania ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a przez to na stosowanie norm prawa materialnego i procesowego. Tymczasem w niniejszej sprawie zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji [...], wydali zaskarżone rozkazy personalne, nie czekając na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku K. o dopuszczenie do postępowania dotyczącego zwolnienia P. W. ze służby w Policji. Tym samym, organy orzekające w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby naruszyły prawa skarżącego, poprzez pozbawienie w postępowaniu dotyczącym jego osoby ewentualnego udziału organizacji społecznej na prawach strony, tj. K. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania, bowiem celem tego Stowarzyszenia, co wynika z jego regulaminu, jest udzielanie wszechstronnej pomocy i informacji prawnej policjantom, wobec których wszczęto postępowania dyscyplinarne lub naruszono ich dobra prawem chronione oraz wspieranie wszelkich działań i inicjatyw, prowadzących do usuwania zjawisk naruszania konstytucyjnych praw obywatelskich policjantów przez ich przełożonych. Cel ten realizowany jest między innymi właśnie poprzez uczestniczenie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych przed organami Policji w sprawach policjantów oraz osób zwolnionych ze służby w Policji oraz uczestniczenie na prawach strony we wszelkich postępowaniach administracyjnych, gdzie stroną jest policjant, osoba zwolniona ze służby w Policji lub osoba zatrudniona w Policji (§ 6 ust. 1 lit. "f" i "g" regulaminu Stowarzyszenia). Stąd też, zdaniem Sądu, ewentualny udział K. w postępowaniu dotyczącym zwolnienia ze służby P. W., uzasadniony celami statutowymi tego Stowarzyszenia, mógł mieć, jak już wyżej wspomniano, istotny wpływ na jego wynik. Należy jednak podkreślić, iż kwestia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu – wbrew twierdzeniu skarżącego – nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie to do organu rozpatrującego sprawę w przedmiocie zwolnienia P. W. ze służby w Policji należało rozstrzygnięcie również kwestii wpadkowej, czyli dopuszczenia do tego postępowania na prawach strony K. Kwestii tej nie rozstrzyga żaden inny organ, dlatego też nie było podstaw do zawieszenia postępowania (taka podstawa pojawiłaby się dopiero w momencie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne postanowienie organu w tym przedmiocie). Należało natomiast w pierwszej kolejności rozstrzygnąć sprawę z wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, a dopiero po jej ostatecznym zakończeniu, prowadzić dalej postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Warto zwrócić uwagę, iż postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] nie zakończyło – w administracyjnym toku instancji – postępowania w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie zwolnienia P. W. ze służby w Policji, bowiem orzeczeniem tym uchylono postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydając zaś zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2010 r., Komendant Główny Policji nie czekał już na ponowne rozpatrzenie tej kwestii przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Godzi się również zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 319/11, po rozpoznaniu skargi K., uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], zatem kwestia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym zwolnienia P. W. ze służby w Policji będzie ponownie przedmiotem rozpatrzenia przez organ I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzonych uchybień dotyczących pozbawienia K. prawa do ewentualnego udziału w postępowaniu, zasadne było uchylenie obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych. Ponownie rozpoznając sprawę, organy Policji przeprowadzą postępowanie z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Ze względu na rodzaj wskazanych uchybień, merytoryczna kontrola zaskarżonego rozkazu personalnego jest przedwczesna, dlatego Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącego P. W. kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).