II SA/Wa 506/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. K. J. (zwany dalej "Skarżącym") wnioskiem z [...] stycznia 2023r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (zwany dalej "KWP") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że "wobec utraty zdolności psychofizycznej do czynnej służby w Policji w związku ze służbą wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze, jest uprawniony ubiegać się w postępowaniu jurysdykcyjnym o uznanie prawa do świadczenia pieniężnego przyznanego art. 22 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) i ich rodzin, podwyższenia świadczeń wypłacanych z podstawy art. 43 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, albowiem wnioskujący o wydanie zaświadczenia z ustalonym prawem do policyjnej emerytury i w zbiegu tego prawa z prawem do policyjnej renty inwalidzkiej utracił zdolność psychofizyczną do dalszego pełnienia czynnie służby w Policji wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami tej służby, tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze". 2. KWP postanowieniem z [...] lutego 2023r. nr [...], na podstawie art. 123 § 1 i art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia, z uwagi na brak podstaw prawnych do jego wydania. Nie istnieje przepis prawa materialnego i procesowego, który obligowałby organ do wydania żądanego zaświadczenia. Z tego też względu wydanie zaświadczenia w sposób oczywisty niezgodne z posiadanymi przez ten organ danymi. 3. Komendanta Głównego Policji (zwany dalej "KGP") postanowieniem z [...] marca 2023r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy ww. postanowienie KWP. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2023r. sygn. akt: II SA/Wa 724/23 oddalił skargę Skarżącego na ww. postanowienie KGP. 5. Skarżący wnioskiem z [...] października 2023r. wystąpił do Biura Finansów Komendy Głównej Policji o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia KWP z [...] lutego 2023r. W Jego ocenie zakres przedmiotowy ww. aktu administracyjnego został naruszony w stopniu rażącym, w związku z konstytutywnymi wymaganiami art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), bo uzasadnienie odmowy, wbrew ustawowym obowiązkom, nie odnosi się do zakresu wniosku o wydanie zaświadczenia, lecz faktycznie oparto je o inny zakres sprawy. Uzasadnienie postanowienia rażąco narusza znane KWP wymagania dla uzasadnienia aktu administracyjnego. 6. KGP postanowieniem z [...] marca 2024r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia KWP, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał na ww. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 18 września 2023r. sygn. akt: II SA/Wa 724/23, w którym zbadano zgodność z prawem ww. postanowienia KGP z [...] marca 2023r., oddalając skargę Skarżącego. KGP powołał się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2023r. sygn. akt I OSK 682/20, z którego wynika, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych nie jest jednolicie postrzegana. Możliwość ta wygląda inaczej w stosunku do decyzji prawomocnych, które nie były zaskarżone do Sądu administracyjnego, a inaczej w odniesieniu do tych, które były już kontrolowane przez ten Sąd. Gdy cechę prawomocności uzyskała decyzja, która nie została do Sądu zaskarżona lub od której wniesioną skargę odrzucono, wówczas nie występują przeszkody uniemożliwiające orzekanie o jej nieważności. Inaczej wygląda sytuacja w odniesieniu do decyzji administracyjnych, które uzyskały przymiot prawomocności w wyniku oddalenia skargi przez Sąd administracyjny. KGP powołał się też na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09, w której przyjęto, że żądanie strony o stwierdzenie nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem Sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. KGP wskazał, że zgodnie z poglądami prezentowanymi przez NSA, gdy rezultatem wstępnego badania żądania stwierdzenia nieważności określonego rozstrzygnięcia jest ustalenie, że rozstrzygnięcie to było już przedmiotem kontroli przez Sąd administracyjny, który wyrokiem oddalił skargę, to ze względu na wydany uprzednio wyrok tegoż Sądu istnieje przeszkoda przedmiotowa czyniąca niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności tegoż rozstrzygnięcia. Uwzględniając derogację art. 157 § 3 k.p.a., wskazanego w ww. uchwale, aktualnie w takiej sytuacji organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § k.p.a. KGP powołał się również art. 153 i art. 171 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, zwana dalej "P.p.s.a.") i wskazał, że w świetle ww. przepisów dokonanie przez Sąd administracyjny kontroli ww. postanowienia KWP z 7 lutego 2023r., także w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 P.p.s.a. i oddalenie skargi, zamyka organom administracji możliwość stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 18 września 2023r. sygn. akt: II SA/Wa 724/23, którym organy i sądy administracji pozostają związane – na mocy art. 153 i art. 171 P.p.s.a. - stanowi barierę do możliwości jego wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności. Uzasadniona i zgodna z prawem jest zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia KWP z [...] lutego 2023r., ze względu na zapadły w sprawie prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 18 września 2023r. sygn. akt: II SA/Wa 724/23. Skoro przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania postanowienia KWP z [...] lutego 2023r., o czym przesądził ww. prawomocny wyrok WSA w Warszawie, to po wydaniu tego wyroku niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Skarżący ponadto nie przywołał okoliczności, które mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 724/23, z uwagi np. na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy Sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia KWP z [...] lutego 2023r. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który zawarł również w skardze do WSA w Warszawie, rozpoznanej ww. prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 724/23. KGP podniósł też, że w przypadku, gdy postępowanie administracyjne zakończono rozstrzygnięciem wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia, to postanowienie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Byt prawny postanowienia organu pierwszej instancji jest bowiem uzależniony od utrzymującego go w mocy rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia wydanego w wyniku zażalenia, w warunkach ewentualnego stwierdzenia nieważności tylko rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stwarzałoby stan niepewności prawnej i prowadziłoby do niewykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowiącej przesłankę nieważności, w myśl art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. 7. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z 21 marca 2024r. na ww. postanowienie KGP z [...] marca 2024r., zarzucając: - niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 61a k.p.a. - przez odmowę wszczęcia postępowania wyjaśniającego, która jest szczególnym odstępstwem od obowiązku przeprowadzenia takiego postępowania i jest dopuszczalna prawnie wyłącznie w sytuacji wstępnego zbadania wniosku o jego wszczęcie i ustalenie w tym przedmiocie niedopuszczalności podmiotowej, przedmiotowej i/lub prawnej wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które jak wynika z treści uzasadnienia organ przeprowadził, co jest oczywiście sprzecznym z piśmiennictwem i judykaturą, że niedopuszczalne jest odmawianie wszczęcia postępowania, po jego przeprowadzeniu, w takim bowiem przypadku przeprowadzenia postępowania i ustalenie w jego toku przeszkód w wydaniu aktu administracyjnego, organ winien postępowanie umorzyć, albo wydać akt merytorycznie rozstrzygający sprawę, co do istoty, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - przez obszerny opis postępowania wyjaśniającego, lecz w tym przedmiocie uchybienia art. 7 k.p.a. wobec braku odniesienia się do podniesionych przez stronę okoliczności prawnych, faktycznych, dowodowych, mających znaczenie prawne, - nieuzasadnioną i nieudowodnioną okoliczność przywołania powagi rzeczy osądzonej, gdy w sprawach o wydawanie zaświadczeń powaga taka nie istnieje, przy równoczesnym orzecznictwie i wykładni prawnej dokonanej uchwałą NSA z 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09, w której wskazano, że odmowa wszczęcia postępowania uzależniona jest od zakresu uzasadnienia Sądu po słowach sąd zważył na, zatem podniesienie w sprawie nowych zarzutów naruszenia porządku prawnego nierozpoznanych wcześniej nie stanowi przeszkody w merytorycznym orzekaniu organu w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i w szczególnych okolicznościach, w których sąd badał i orzekał wyłącznie w zakresie aktu organu II instancji, nie obejmując swoją kontrolą czynności w sprawie wniosku strony dotyczącego aktu wydanego przez organ I instancji, co do której to czynności istnieją szczególne wątpliwości działania zgodnych z wiążącymi normami k.p.a. 8. KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. 9. Skarżący w piśmie procesowym z [...] maja 2024r. podtrzymał zarzuty i wnioski skargi, wskazując, że w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro z art. 126 k.p.a. wynika, że nadzwyczajne tryby weryfikacji w oparciu o art. 145 i art. 156 k.p.a. stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie, to z uwagi na art. 219 k.p.a. regulacja ta odnosi się również do postanowień wydawanych w oparciu o ostatnio powołany przepis k.p.a. Teza o dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w odniesieniu do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia znajduje poparcie w poglądach prezentowanych w doktrynie (por. W. Chróścielewski "Nowelizacja artykułu 126 Kodeksu postępowania administracyjnego a nadzwyczajne tryby postępowania). Skarżący w związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie KGP do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z podstaw art. 156 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu wiążących przepisów ogólnych k.p.a. i norm tej ustawy, do których przepisy ogólne odsyłają, dla prawidłowego załatwienia wniosku Skarżącego. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie jest zasadna. 2. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Możliwe jest zatem wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej (np. decyzji), po stwierdzeniu, że narusza ona bądź przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepis prawa dający podstawę do wznowienia postępowania, lub po ustaleniu, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd administracyjny innymi słowy, kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 3. Zdaniem Sądu skarga analizowana z uwzględnieniem wyżej wskazanych kryteriów nie mogła zostać uwzględniona. Sąd podziela bowiem stanowisko wyrażone przez KGP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że jakkolwiek jednolicie nie jest postrzegana możliwość stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych (w rozpoznawanej sprawie chodziło o postanowienie organu pierwszej instancji, którego podlegało kontroli instancyjnej, jak również jego legalność zbadał WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku), ale warto wskazać, że zarówno Skarżący, jak i organy administracyjne rozpatrujące sprawę z ww. wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności z 18 października 2023r. były – zgodnie z art. 153, art. 170 i art. 171 P.p.s.a. - związane prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 18 września 2023r. sygn. akt: II SA/Wa 724/23 i nie mogły wydać innego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem cechę prawomocności uzyskało zaskarżone wcześniej do Sądu administracyjnego postanowienie KGP z [...] marca 2023r., utrzymujące w mocy ww. postanowienie KWP z [...]lutego 2023r., a ponadto ww. Sąd administracyjny ocenił ww. postanowienia KWP i KGP z punktu widzenia ich legalności – na co prawidłowo zwrócił uwagę KGP w zaskarżonym postanowieniu – to należało uznać, że wystąpiły przeszkody uniemożliwiające orzekanie merytoryczne o nieważności ww. postanowienia KWP z [...] lutego 2023r. Stanowisko to – wbrew argumentacji Skarżącego podniesionej w ww. skardze – ma potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18). W orzeczeniu tym przyjęto, że żądanie strony o stwierdzenie nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem Sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. uchwały uznaje bowiem, że w sytuacji, gdy rezultatem wstępnego badania żądania stwierdzenia nieważności określonego rozstrzygnięcia jest ustalenie, że rozstrzygnięcie to było już przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego, który wyrokiem oddalił skargę, to ze względu na wydany uprzednio wyrok tegoż Sądu, istnieje przeszkoda przedmiotowa czyniąca niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności tegoż rozstrzygnięcia. Stanowisko to pozostaje wiążące na warunkach wskazanych w art. 269 § 1 P.p.s.a. Sąd wskazuje ponadto, że podziela też stanowisko KGP wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że skoro przepis art. 157 § 3 k.p.a. utracił moc, możliwe było wydanie w sprawie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W przepisie tym wyraźnie odwołano się do "innych uzasadnionych przyczyn", na mocy których postępowanie nie może być wszczęte. Wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym prawidłowe było wydanie przez KGP zaskarżonego postanowienia, gdyż w takiej sytuacji, jak wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, organ administracyjny winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § k.p.a. Stanowisko takie wielokrotnie prezentowały składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 1586/09; 26 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 1400/09; 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 357/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z okoliczności badanej sprawy wyraźnie wynika, że zaskarżone postanowienie było przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 18 września 2023r. sygn. akt II SA/Wa 724/23 oddalił skargę wniesioną przez Skarżącego. Wprawdzie Sąd nie sporządził motywów tego rozstrzygnięcia, gdyż żadna ze stron nie złożyła wniosku o uzasadnienie, nie można domniemywać, czego oczekuje Skarżący, że w takim przypadku może dojść do ponownej weryfikacji postanowienia wydanego przez KGP z 22 marca 2023r., utrzymującego w mocy ww. postanowienie KWP z 7 lutego 2023r. W myśl bowiem art. 171 P.p.s.a., prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Stosownie również z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym oddalenie skargi Skarżącego przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 724/23, zamyka możliwość organom administracji do stwierdzenia nieważności ww. postanowień: KGP z [...] marca 2023r. i KWP z [...] lutego 2023r. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2023r. sygn. akt II SA/Wa 724/23, którym Skarżący, organy administracyjne obu instancji oraz Sądy administracyjne obu instancji pozostają związane – mocą ww. regulacji prawnych przewidzianych w P.p.s.a. i prawidłowo powołanych przez KGP w zaskarżonym postanowieniu – stanowi barierę dla możliwością jego wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności. Powyższe okoliczności sprawy znane były organom administracji i zostały przez nie uwzględnione w sprawie w związku z wnioskiem Skarżącego z [...] października 2023r. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia KWP z [...] lutego 2023r. uwzględnione i doprowadziły organy do słusznej i legalnej odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 61a § 1 k.p.a.). Tym samym podnoszone przez Skarżącego zarzuty nie mogły być uznane przez Sąd za zasadne. 4. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.