II SA/Wa 507/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz Janusz Walawski Protokolant asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. T. S. wniósł skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 3 września 2010 r. T. S. zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie świadczenia rentowego w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że odmówiono mu przyznania renty w trybie zwykłym z uwagi na brak wymaganego stażu pracy. Wskazał, że do wymaganych 5 lat brakuje mu niewiele ponieważ udowodnił 4 lata, 1 miesiąc i 16 dni okresów składakowych i nieskładkowych. Podał, że jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji, ponieważ w trakcie trwania ubezpieczenia pracowniczego uległ wypadkowi, został potrącony przez samochód. Decyzją dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił T. S. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podniósł, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że T. S. na przestrzeni 36 lat życia posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 7 lat, 6 miesięcy i 28 dni. Ponadto w latach 1995-1996, 1996-1997, 2000-2003, 2003-2004 oraz 2007-2008 nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Zdaniem organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. W wykazanych okresach przerw nie została bowiem ustalona u wnioskodawcy całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Powyższa decyzja została podpisana przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno - Rentowych E. N., działającą z upoważnienia Prezesa ZUS. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. S. podniósł, że nie ma żadnych dochodów i pozostaje na utrzymaniu matki. Leczenie, które trwało blisko dwa lata pochłonęło zgromadzone oszczędności. Wskazał, że jego sytuacja zdrowotna nigdy nie pozwoli mu na podjęcie żadnej pracy zarobkowej i co z tym związane, na kontynuowanie ubezpieczenia. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Organ dodatkowo wyjaśnił, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Wskazał, że za szczególną okoliczność, w rozumieniu art. 83 ustawy uważa się tylko zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Może to być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Organ ponownie podniósł, że w przypadku T. S. niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem szczególnych okoliczności, albowiem w okresach przerw w ubezpieczeniu w stosunku do wnioskodawcy nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Ponadto Prezes ZUS podał, że wnioskodawca nie spełnia również warunku braku niezbędnych środków utrzymania. T. S. posiada bowiem środki utrzymania z tytułu zatrudnienia jego matki w wysokości 1718,71 zł brutto. Organ wyjaśnił przy tym, że do ustalenia kryterium braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane środki ocenić na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2010 r. wynosi 706,29 zł. Miesięczny dochód brutto przypadający na jednego członka rodziny w rodzinie wnioskodawcy wynosi natomiast 859,36 zł. Organ podkreślił również, że ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównymi wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Prezes ZUS wskazał także, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Jakkolwiek wykazany dochód przypadający na członka rodziny może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Również ta decyzja została podpisana z upoważnienia Prezesa ZUS przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E. N. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. S. stwierdził, że decyzja Prezesa ZUS jest dla niego krzywdząca. Podniósł, że spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący ponownie opisał swój stan zdrowia. Wyjaśnił, że ma orzeczony I stopień niepełnosprawności, ponieważ posiada porażenie czterkończynowe i jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Jest osobą leżącą, porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego przy pomocy rodziny. Wskazał, że nie ma szans na przywrócenie sprawności ruchowej. Podał także, że w przeszłości nie uchylał się od zatrudnienia, a przerwy w stażu pracy były spowodowane trudną sytuacją na rynku pracy panującą w jego regionie. Według niego, powołana przez organ w zaskarżonej decyzji definicja "szczególnych okoliczności" odnosi się do jego osoby, gdyż w dniu 21 grudnia 2008 r. uległ nieszczęśliwemu wypadkowi, który na zawsze wykluczył go z aktywności zawodowej. Nie zgodził się też ze stanowiskiem organu, co do posiadania przez niego środków utrzymania. Wskazał, że nie posiada żadnych dochodów, a nakładanie na jego 60-letnią matkę obowiązku utrzymywania go jest społecznie nieuzasadnione, tym bardziej, że jedynie okoliczności zdrowotne zmusiły go do zamieszkania w domu matki. Podniósł też, że jego stan zdrowia wymaga ogromnych nakładów finansowych. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodatkowo wyjaśnił, że sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2011 r. poinformował Sąd, że jego matce wypowiedziano umowę o pracę. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2011 r. poinformował natomiast, że jego matka przeszła na emeryturę. Wysokość jej emerytury wynosi 634,64 zł netto. Do pisma tego dołączył kopię decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przyznaniu emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga T. S. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E. N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Prezesa ZUS przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien wziąć pod uwagę zmianę stanu faktycznego jaka zaistniała już po wydaniu zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanki posiadania przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania. Z informacji przekazanej przez skarżącego w pismach procesowych z 3 lutego 2011 r. oraz z 21 kwietnia 2011 r., a także z załączonych do nich dokumentów wynika bowiem, że matka skarżącego nie uzyskuje już dochodów z tytułu zatrudnienia, lecz aktualnie otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 728,18 zł brutto. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.