II SA/Wa 507/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , Protokolant starszy specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę P. B. (dalej: Skarżący), działając przez adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej odpowiednio: Organ, CBA) z [...] stycznia 2025 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję personalną z [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji personalnych Organu z [...] października 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku oraz z [...] grudnia 2023 r. nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby w CBA. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ podniósł, że decyzja dotycząca zwolnienia ze służby rozstrzyga wyłącznie o rozwiązaniu stosunku służbowego w określonej dacie. Zamieszczenie w niej informacji o wysokości składników uposażenia ma wyłącznie charakter informacyjny, a zatem decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby nie kształtuje wysokości składników uposażenia. Obie decyzje personalne, których zmiany domagał się Skarżący, oparto na właściwej oraz aktualnej w dniu ich wydania podstawie prawnej. Żadna z nich nie została zaskarżona, w konsekwencji powyższego uzyskały one walor decyzji ostatecznych i zostały wykonane. Odnosząc się do żądania Skarżącego, Organ podniósł, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2024 r. poz. 745; dalej: rozporządzenie zmieniające) wprowadza wprawdzie w § 2 wsteczną moc obowiązywania, tj. stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od 1 stycznia 2024 r., jednak podwyższeniu ulega wyłącznie górna granica wysokości uposażenia, zaś dolna - na każdym stanowisku służbowym pozostała w dotychczasowej wysokości. Wynikający z § 2 rozporządzenia zmieniającego obowiązek stosowania nowych stawek uposażenia zasadniczego przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom od 1 stycznia 2024 r. nie wprowadza po stronie Organu obowiązku podwyższenia stawki uposażenia każdego funkcjonariusza o 20%, lecz jedynie obowiązek stosowania stawek w nowych granicach dla funkcjonariuszy pozostających w służbie od 1 stycznia 2024 r. Możliwość podniesienia uposażenia nie może być utożsamiana z prawnym obowiązkiem leżącym po stronie Organu, lecz winna być oceniana w świetle zasady podległości służbowej i autonomii decyzyjnej Organu w przedmiocie kształtowania polityki kadrowej oraz polityki wynagradzania w CBA. W obecnie obowiązującymi stanie prawnym funkcjonariuszowi CBA (jak również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, o ile ustalone wobec funkcjonariusza uposażenie mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy o CBA oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. W przedmiotowej sprawie, w dniu zwolnienia ze służby w CBA Skarżący zajmował stanowisko służbowe eksperta w Delegaturze CBA w [...] z następującymi składnikami uposażenia: uposażenie zasadnicze obejmujące stawkę uposażenia zasadniczego w wysokości 8520 zł oraz kwotę stanowiącą 22% stawki uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz premię w wysokości 15% uposażenia zasadniczego. Zgodnie z tabelą stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA stanowiącą załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi łat (Dz.U. z 2022 r. poz. 2396 ze zm.) w kształcie obowiązującym w dniu rozpoznawania wniosku Skarżącego na stanowisku służbowym eksperta prawodawca przewidział stawkę uposażenia zasadniczego w wysokości od 6550 zł do 10920 zł. Organ wskazał, że stawka uposażenia zasadniczego uzyskiwana przez Skarżącego w dniu zwolnienia ze służby jest zgodna z przepisami prawa, albowiem mieści się w granicach stawki uposażenia przewidzianej na zajmowanym stanowisku służbowym w myśl rozporządzenia obowiązującego od 1 stycznia 2024 r. w kształcie zmienionym rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 16 maja 2024 r., a więc nie zachodzi konieczność dostosowania uposażenia Skarżącego do obowiązujących przepisów prawa, w konsekwencji czego zastosowanie mają zasady ogólne kształtowania polityki kadrowej i wynagradzania funkcjonariuszy CBA mieszczące się w ramach podległości służbowej opisane w ustawie oraz rozporządzeniu w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA. Z tego względu zdaniem Organu już z przyczyn systemowych nie jest możliwe dokonanie żądanej zmiany żadnej z decyzji personalnych objętych treścią wniosku. Następnie Organ wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 503) stosunek służbowy ulega rozwiązaniu z dniem określonym w decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, zaś w myśl § 18 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia w decyzji tej zamieszcza się grupę zaszeregowania, wysokość stawki uposażenia zasadniczego i premii oraz informację o przyznanych świadczeniach pieniężnych i ich wysokości. Zdaniem organu decyzja personalna zwalniająca funkcjonariusza ze służby w CBA nie jest aktem indywidualnym rozstrzygającym kwestię uposażenia funkcjonariusza, a wskazanie w niej wysokości stawki uposażenia jest wyłącznie czynnością techniczną wynikającą z przytoczonych przepisów rozporządzenia. Ponadto decyzja w zakresie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie ma charakteru uznaniowego, albowiem zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym Organ jest związany oświadczeniem funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby, zaś zakres uznaniowości organu obejmuje wyłącznie termin zwolnienia ze służby (do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby przez funkcjonariusza). Organ podkreślił, że po wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby mogą ulec zmianie składniki uposażenia np. kwota stawki uposażania z tytułu wysługi lat, wysokość premii czy dodatku specjalnego. Wystąpienie zmian wysokości składników uposażenia po dacie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie skutkuje konicznością dokonania zmiany decyzji personalnej wydanej w tej materii. Istotą jej jest wyłącznie rozstrzygnięcie kwestii zwolnienia funkcjonariusza CBA ze służby w określonej dacie. Odnosząc się do decyzji personalnej z [...] października 2023 r. Organ wskazał, że na dzień wydawania decyzji administracyjnej była ona wydana w oparciu o aktualną i właściwą podstawę prawną, a zmiana rozporządzenia w zakresie stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA nie determinuje zmiany decyzji ostatecznej. W skardze Skarżący zarzucił Organowi naruszenie: 1) art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę zmiany decyzji personalnych w przedmiocie zwolnienia ze służby oraz w przedmiocie ustalenia wysokości uposażania na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w taki sposób, aby określone tych decyzjach stawki uposażania zasadniczego zostały zwiększone o 20 % zgodnie z zapisami art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a ustawy budżetowej z 18 stycznia 2024 r., pomimo że takiej zmianie nie sprzeciwiały się przepisy szczególne i przemawiały za nią zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, 2) ewentualnie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich kroków niezbędnych dla załatwienia sprawy i niewydanie nowej decyzji administracyjnej kształtującej uposażenie Skarżącego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w taki sposób, aby jego wysokość została zwiększona o 20 % od 1 stycznia 2024 zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a ustawy budżetowej z 18 stycznia 2024 r. w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego, w sytuacji gdy przemawiał z tym zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony; 3) art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. a ustawy budżetowej z 18 stycznia 2024 r. w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego poprzez ich niezastosowanie i nieukształtowanie stawki uposażenia zasadniczego Skarżącego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w taki sposób, aby jego wysokość została zwiększona o 20% od 1 dnia stycznia 2024 r. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z cytowanego przepisu wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06). W wyroku z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt III SA 1388/99) NSA stwierdził, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Stanowisko to zostało utrwalone w późniejszym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 153/24). Jak wskazał NSA w wyroku z 19 marca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1937/22), słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie jedynie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (por. wyroki NSA z 12 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 561/14 i z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 650/19 [za:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2024). Słuszny interes strony to interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego, a modyfikacja stosunku administracyjnego musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony państwa. Ustawodawca celowo użył dodatkowego określenia interesu strony mającego przemawiać za zmianą ostatecznej decyzji, mianowicie słowa "słuszny", aby wykluczyć zmianę takiej decyzji tylko dlatego, że jest to w interesie strony (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2870/20). Istotne jest również, iż decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego w konkretnej sprawie należy ocena, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań (por. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2482/22). Decyzja personalna o zwolnieniu Skarżącego ze służby w CBA została wydana na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA. Wedle tego przepisu funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza CBA ze służby na jego żądanie jest decyzją deklaratoryjną. Organ jest związany oświadczeniem woli funkcjonariusza, a jego decyzja poświadcza, iż funkcjonariusz skutecznie złożył oświadczenie woli o rezygnacji ze służby. Jedynym elementem prawotwórczym tej decyzji jest określenie daty zwolnienia ze służby, zastrzeżonej jednakże przez ustawę o CBA maksymalnym terminem trzymiesięcznym (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 245/22). Tryb nadzwyczajny z art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji deklaratoryjnych (por. wyrok NSA z 29 października 1999 r. sygn. akt I SA 2088/98). Ma też rację Organ, iż omawiana decyzja nie rozstrzyga kwestii uposażenia skarżącego. Stosownie do treści § 18 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia z 2006 r. w decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby zamieszcza się grupę zaszeregowania, wysokość stawki uposażenia zasadniczego i premii oraz informację o przyznanych świadczeniach pieniężnych i ich wysokości, co jest zabiegiem stricte technicznym, a nie merytorycznym. W kwestii żądania zmiany decyzji o ustaleniu wysokości uposażenia Skarżącego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym prawidłowo Organ uznał, że zmiana stanu prawnego poprzez nowelizację rozporządzenia z 2010 r., a konkretnie (stanowiącej do niego załącznik) tabeli określającej stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych wymaga dokonania konkretyzacji w postaci wydania przez organ indywidualnego aktu ustalającego nową wysokość uposażenia zasadniczego danego funkcjonariusza w zakresie mieszczącym się w granicach wynikających z nowego brzmienia przepisów prawa. Natomiast tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być stosowany w przypadku zmiany stanu prawnego lub stanu faktycznego. Nadto zmiana ww. decyzji personalnych w trybie art. 155 k.p.a. byłaby sprzeczna z interesem społecznym tożsamym z interesem służby, skutkując zmianą rozstrzygnięć prawidłowych i zgodnych z tym interesem. Trafnie zauważa w tym aspekcie Organ, iż przyznanie Skarżącemu dwudziestoprocentowej podwyżki stanowiłoby podwójne podwyższenie świadczenia, przekładające się bezpośrednio na wysokość przysługującej odprawy oraz wysokość emerytury, co nie było przewidziane w ustawie budżetowej oraz stałoby w sprzeczności z względami słuszności i sprawiedliwości, prowadząc do uprzywilejowania funkcjonariuszy, którzy zrezygnowali z pełnienia służby, względem tych, którzy w służbie pozostali. Sąd aprobuje pogląd Organu, że § 2 rozporządzenia z 2024 r. nie kreuje obowiązku podwyższenia stawki uposażenia każdego funkcjonariusza o 20%, lecz oznacza obowiązek stosowania stawek w nowych granicach od 1 stycznia 2024 r. Istniejąca możliwość podniesienia uposażenia, o której jest mowa w uzasadnieniu projektu rozporządzenia z 2024 r., oznacza okoliczność pozostającą w autonomii decyzyjnej Organu w zakresie kształtowania polityki kadrowej oraz polityki wynagradzania w CBA wynikającej ze stosunków podległości służbowej. W ramach hierarchii służbowej właściwi przełożeni są uprawnieni do decydowania o mianowaniu funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich awansach na wyższe stanowiska służbowe, zaś funkcjonariuszom nie przysługują roszczenia o awans czy podwyższenie wynagrodzenia. Zasadnie też Organ wskazał, iż przepisy ustawy budżetowej nie stanowią samodzielnej podstawy do podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego, a więc nie wprowadzają żadnego automatyzmu, lecz wymagają konkretyzacji poprzez podjęcie przez Organ stosownych decyzji kadrowych w indywidualnych sprawach każdego z funkcjonariuszy w ramach stosunku podległości służbowej. To Organ jest dysponentem środków budżetowych w ramach obowiązujących przepisów prawa, w tym dyscypliny finansów publicznych. Nie podzielając zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że wydane w obu instancjach decyzje Organu odpowiadają prawu. Zaprezentowana w nich argumentacja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł w zaskarżonej (jak i ją poprzedzającej) decyzji uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) jak w sentencji.