II SA/Wa 509/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Adam Lipiński Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Wnioskiem z [...] września 2009 r. M. M. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń z prośbą o przyznanie w drodze wyjątku emerytury z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem. Wskazała, że odmówiono jej przyznania emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki z uwagi na niespełnienie warunku stażowego tj. 20 lat pracy. Podała, że w chwili obecnej nie może podjąć zatrudnienia, gdyż musi opiekować się niepełnosprawną córką. Wcześniej opiekę tę sprawowała teściowa, która zmarła. Skarżąca zaznaczyła nadto, że jej mąż jest na rencie i nie może wykonywać żadnego wysiłku fizycznego, a także przedstawiła sytuację materialną swojej rodziny. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Prezes ZUS odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołując się do treści przepisu art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) organ wskazał, iż nie ma możliwości przyznania świadczenia, albowiem skarżąca nie spełniła warunku całkowitej niezdolności do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek, wynoszący dla kobiet 60 lat, uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia. Zwrócił również uwagę, iż wśród świadczeń przewidzianych w przepisach powyższej ustawy nie ma wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki i z tego powodu, co do zasady, wykluczona jest możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 83 ww. ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podkreśliła, że ma przepracowane 32 lata, obecnie zaś nie ma możliwości podjęcia pracy z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną córką. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując w jej motywach, iż skarżącej nie może być przyznana emerytura w drodze wyjątku, albowiem skarżąca nie spełniła przesłanki dotyczącej niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy z tytułu stanu zdrowia lub wieku. Organ wyjaśnił jednocześnie, że konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem nie może być utożsamiana z brakiem możliwości podjęcia pracy. Dodatkowo podał, że regulacją ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest objęta wcześniejsza emerytura z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca podkreśliła, że mimo iż jest osobą młodą i zdrową nie może podjąć zatrudnienia, gdyż musi opiekować się niepełnosprawną córką. Wskazała, iż przepracowała 32 lata, w tym 26 lat składkowych i 6 lat nieskładkowych, a także podniosła krytyczną sytuację finansową swojej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, że łączny okres ubezpieczenia skarżącej to 14,5 roku okresów składkowych i 5 lat i 10 miesięcy okresów nieskładkowych, zauważając jednocześnie, że w niniejszej sprawie okres przepracowany przez skarżącą nie ma znaczenia. Istotne jest bowiem to, że skarżąca jest osobą w pełni zdolną do pracy, co wyklucza przyznanie jej świadczenia kierowanego jedynie do ubezpieczonych całkowicie niezdolnych do pracy wyłącznie ze względu na wiek lub stan zdrowia, nie zaś ze względu na brak dyspozycyjności zawodowej z uwagi na obowiązki rodzinne. Organ podkreślił również, że wnioskowane świadczenie nie ma charakteru socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga, analizowana w kontekście podanych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez sąd, podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonych na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a więc nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać je w drodze wyjątku", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W sprawie niniejszej skarżąca nie spełniła przesłanki trzeciej – niemożliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Całkowita niezdolność do pracy, oznaczająca niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy w normalnych warunkach, musi być potwierdzona stosownym orzeczeniem (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2001 r., II SA 646/01 Lex nr 121924, wyrok NSA z 12 maja 2003 r., II SA 16/03, Lex nr 156910). Wiek uniemożliwiający podjęcie pracy (działalności) obejmuje okres poniżej 18 roku życia oraz okres po przekroczeniu wieku emerytalnego. W sprawie nie jest sporne, że wobec skarżącej nie została orzeczona całkowita niezdolność do pracy i nie osiągnęła wieku emerytalnego, będąc urodzoną [...] 1963 roku. W tej sytuacji, w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, skarżącej nie można zaliczyć do grona osób, którym może być przyznane jakiekolwiek świadczenie w drodze wyjątku. W rozpoznawanej sprawie okolicznością najistotniejszą jest jednakże to, iż powyższy przepis nie mógł być w niej – co do zasady - zastosowany. W myśl art. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenia określone w ustawie obejmują bowiem jedynie: emeryturę, rentę z tytułu niezdolności do pracy, w tym rentę szkoleniową, rentę rodzinną, dodatek pielęgnacyjny, dodatek do renty rodzinnej dla sieroty zupełnej, zasiłek pogrzebowy. Wśród świadczeń przewidzianych we wskazanym przepisie nie ma wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2001 r., II SA 2459/00, wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2006 r., II SA/Wa 438/06). Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że tego typu świadczenie w oparciu o tę ustawę skarżącej przyznane być nie mogło. Możliwość przyznania wcześniejszej emerytury pracownikom opiekującym się dziećmi wymagającymi stałej opieki przewidywało rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28 poz. 149), które jednak utraciło moc z dniem 1 stycznia 1999 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wobec zarzutów sformułowanych w skardze dodać należy, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego co do zasady od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłączne od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.