II SA/Wa 509/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Adam Lipiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. sprawy ze skargi R.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. R. J. złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek z dnia 27 sierpnia 2010 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. r. Dz. U. z 2004 Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia i rozpatrując sprawę ponownie, na skutek wniosku zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w chwili rozstrzygania sprawy przez organ R. J. liczył 48 lat. Lekarz Orzecznik ZUS w dniu [...] lipca 2010 r. stwierdził u niego całkowitą niezdolność do pracy od dnia 2 czerwca 2008 r. do dnia 31 lipca 2012 r. Od orzeczenia tego zainteresowany nie wniósł sprzeciwu. Na datę złożenia wniosku R. J. legitymował się łącznym okresem składkowym wynoszącym 23 lata, 10 miesięcy i 4 dni, przy czym na ostatnie 10 lat, na wymagane minimum 5 lat okresów składkowych, wykazał się jedynie 1 rokiem, 8 miesiącami i 2 dniami. Od dnia 30 września 1999 r. do dnia 31 października 2006 r. po stronie zainteresowanego nie odnotowano żadnego zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem. W ocenie organu brak jest w niniejszej sprawie wystąpienia szczególnej okoliczności, która uniemożliwiała wnioskodawcy świadczenia pracy i tym samym legitymowania się ubezpieczeniem w okresie od dnia 30 września 1999 r. do dnia 31 października 2006 r. R. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji poprzedzającej. Podnosił, iż z uwagi na stan zdrowia nie może świadczyć pracy i nie ma z czego żyć. Argumentował, że dopóki był zdrowy zawsze pracował. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Rozpoznając niniejszą sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał istotnych dla wyniku sprawy naruszeń prawa. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. wydała bowiem ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2010 r. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W doktrynie przyjmuje się, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, oraz: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 (LEX nr 235133) i w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08 oraz w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w świetle zasady określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego uprawnienie do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. "Sprawiedliwość" ta wymusza między innymi obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 Kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W powołanej uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu, jak wskazał NSA w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., tak też przyjmuje się w doktrynie (m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski w: glosie do uchwały NSA (w składzie 7 sędziów) z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, - publ. ZNSA 2007/3/137). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do poglądów skarżącego wyrażonych w skardze, wskazać należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) ubezpieczonym, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków. W niniejszej sprawie skarżący nie zakwestionował orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, stwierdzającego powstanie jego całkowitej niezdolności do pracy dopiero od dnia 2 czerwca 2008 r. Z akt sprawy nie wynika aby istniała dokumentacja lekarska potwierdzająca brak zdolności do pracy przed tą datą. Skoro skarżący, posiada takie dokumenty, powinien przedstawić je organowi i ponownie zażądać wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika w sprawie oceny stanu zdrowia, co mogłoby mieć znaczenie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ. Wskazując na wyżej opisane uchybienia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzek,ł jak w sentencji wyroku.