II SA/Wa 511/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Sławomir Antoniuk, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. G. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe oddala skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a." w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie zwolnienia R. G. z dniem [...] grudnia 2011 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i mianowania z dniem [...] stycznia 2012 r. na równorzędne stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] z dotychczasowym uposażeniem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego, organ powołał następujący stan faktyczny i prawny. Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji zwolnił [...] R. G. z dniem [...] grudnia 2011 r. ze stanowiska [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i z dniem [...] stycznia 2012 r. mianował na równorzędne stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]. Powyższe zostało uzasadnione potrzebami służby, tj. likwidacją Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], w którym policjant pełnił służbę oraz jego niewłaściwą współpracą z jednostkami prokuratury. Organ podniósł również, iż kwalifikacje i doświadczenie zawodowe wymienionego dają rękojmię właściwego wykonywania zadań na nowym stanowisku służbowym. W odwołaniu od przedmiotowego rozkazu personalnego R. G. podkreślił, że nie zgadza się z decyzją Komendanta Miejskiego Policji w [...] i wnosi o jej uchylenie. Stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i jest wynikiem osobistych uprzedzeń jego bezpośrednich przełożonych oraz Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W jego ocenie, w warunkach, jakie panują w jednostce, nie może osiągać zadowalających wyników w służbie. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. R. G. zwrócił się m.in. z prośbą o wyłączenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] od udziału we "wszystkich" postępowaniach, w których jest stroną. Z kolei w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. strona poddała w wątpliwość, czy włączenie do akt przedmiotowego postępowania administracyjnego pism prokuratorskich odbyło się zgodnie z przepisami prawa. W dalszej części uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2012 r. organ podkreślił, że art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji uprawnia właściwych przełożonych do mianowania policjanta na stanowisko służbowe z urzędu bez inicjatywy lub zgody policjanta. Ustawodawca pozostawił uznaniu organów Policji sprawę rozmieszczenia funkcjonariuszy, zaś stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się podleganiem szczególnej dyscyplinie służbowej, której to funkcjonariusz, zgodnie z art. 25 ustawy o Policji, jest zobowiązany się podporządkować. Decyzja o zwolnieniu policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowaniu go na określone stanowisko służbowe wydawana jest przez właściwego przełożonego w oparciu o uznanie administracyjne po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i jest dopuszczalna, o ile owo mianowanie nastąpi na stanowisko służbowe równorzędne. Organ stwierdził, że do Komendanta Miejskiego Policji należy ocena zasadności i celowości przeniesienia i mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe. Ma on zatem prawo, zgodnie z art. 32 ustawy o Policji, określać miejsce pełnienia służby podległych mu funkcjonariuszy. Swoje kompetencje w tym zakresie realizuje, wydając rozkazy personalne, zgodnie z przepisami § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie jako powód zwolnienia R. G. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe wskazano potrzeby służby, tj. likwidację Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] w pełnym stanie etatowym, w którym policjant pełnił służbę oraz niewłaściwą współpracę policjanta z jednostkami prokuratury. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Komendant stwierdził, iż organ I instancji mógł dopuścić jako dowód w sprawie pisma prokuratury, jednak nie zastosował się przy tym do zasady, zgodnie z którą dowodem mogą być jedynie oryginały dokumentów lub uwierzytelnione kopie dokumentów. [...] Komendant Wojewódzki Policji zauważył również, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Komendant Miejski Policji w [...] nie odniósł się do żądania strony zgłoszonego w dniu [...] września 2011 r. o zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się postępowań prowadzonych przez KGP oraz prokuraturę. Wniosek o zawieszenie postępowania strona ponowiła w piśmie z dnia [...] września 2011 r. Do wyżej wymienionych wniosków organ I instancji nie odniósł się, przez co uchybił zasadom ogólnym postępowania administracyjnego wyrażonym w przepisach art. 11 k.p.a., 14 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. R. G. zwrócił się o wyłączenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] od udziału we wszystkich postępowaniach, w których jest stroną. Przedmiotowy wniosek do Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] wpłynął w dniu [...] grudnia 2011 r., zatem już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., strona ponownie wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie od prowadzenia postępowania [...] S. S. Rozpatrując przedmiotowe wnioski, organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 25 k.p.a. Natomiast ogólnikowe zarzuty, które trudno uznać za podważające fakt prowadzenia omawianej sprawy przez organ I instancji w sposób obiektywny i rzetelny, nie uzasadniają żądania wyłączenia tegoż organu w trybie art. 25 k.p.a. W danym stanie faktycznym nie zachodzi również żadna z przesłanek wyłączenia pracownika organu, określonych w art. 24 § 1 k.p.a., bowiem byłego Komendanta Miejskiego Policji w [...] J. P. oraz obecnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] S. S. nie łączą z R. G. stosunki prawne określone we wskazanym przepisie. Jednak uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy organ II instancji uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. R. G. złożył na powyższy rozkaz personalny skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie z powodu niezgodności z prawem, a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w dniu [...] listopada 2011 r. przesłał pisemne zawiadomienie o popełnionym przestępstwie do Komendy Głównej Policji oraz do wiadomości Prokuratury Apelacyjnej w [...], które dotyczyło głównie popełnienia przestępstwa przez p.o. Komendanta Miejskiego Policji w [...] S. S. polegającego na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach służbowych na szkodę skarżącego. Z uwagi na toczące się postępowania administracyjne z inicjatywy poprzedniego komendanta J. P., a także dyscyplinarne z inicjatywy obecnego komendanta S. S. zwrócił się z prośbą o jego wyłączenie od prowadzenia tego postępowania, jak i innych postępowań, w których występuje w charakterze strony, z uwagi na stronnicze prowadzenie tych postępowań. Zdaniem skarżącego, wskazywane przesłanki w zupełności powinny wystarczyć do uchylenia decyzji w całości z powodu niezgodności z prawem na podstawie art. 145 § 1 ust 3 k.p.a. Dodatkowo skarżący podniósł, że organ II instancji zatwierdził bezprawne działania organu I instancji, dopuszczając nieuwierzytelnione kserokopie pism prokuratury rejonowej jako dowody w sprawie, które dowodami nie są, nie sprawdzając nawet w jaki sposób zostały one pozyskane i dołączone do akt postępowania, a jego wnioski do wyjaśnienia tych kwestii odrzucił, choć podnosił, iż mogły one zostać dołączone w wyniku przestępstwa. Podkreślił, że od dnia [...] października 2011 r. w przeciągu 3 miesięcy wszczęto przeciwko niemu, z inicjatywy komendanta S. S. dwa postępowania dyscyplinarne oraz kolejne trzecie zakończone jako przypadek mniejszej wagi, w którym przed rozstrzygnięciem uniemożliwiono mu złożenie wyjaśnień, pozbawiając tym samym prawa do obrony, a przez okres 23 lat w policji nigdy nie miał prowadzonego postępowania dyscyplinarnego i starał się uczciwie pracować. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowsko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylając decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie ww. Przepisu, organ odwoławczy wskazał na naruszenie przepisów postępowania dowodowego, w szczególności art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokonał tego w kontekście uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji, w której jako powód zwolnienia R. G. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe wskazano potrzeby służby, tj. likwidację Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] w pełnym stanie etatowym, w którym policjant pełnił służbę oraz niewłaściwą współpracę policjanta z jednostkami prokuratury. Jak m.in. stwierdził organ I instancji, "mianowanie ww. policjanta na stanowisko służbowe wskazane w rozstrzygnięciu pozwoli na wyeliminowanie sytuacji konfliktowych pomiędzy policjantem a prokuratorami, mogących mieć realny wpływ na przebieg procesu karnego, a jednocześnie umożliwi wykorzystanie dla dobra służby wyższych kwalifikacji zawodowych uzyskanych przez policjanta w sużbie". Potwierdzenie tejże właśnie niewłaściwej współpracy miały stanowić znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy niepoświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie pism Prokuratorów Prokuratury Rejonowej w [...] kierowanych do Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W ocenie Sądu, skoro organ I instancji oparł treść rozstrzygnięcia na niepełnym, a więc nieprawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, który stanowiły kserokopie ww. dokumentów, organ odwoławczy zasadnie wskazał naruszenie ww. przepisów postępowania dowodowego jako podstawę wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Niedopełnienie przez organ I instancji obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia materiału dowodowego przekłada się w okolicznościach niniejszej sprawy na potrzebę jej wyjaśnienia - i ponownego rozpatrzenia - w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy zasadnie również wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 i 123 k.p.a., wobec zaniechania przez organ I instancji rozpatrzenia wniosków skarżącego datowanych na dzień [...] i [...] września 2011 r. o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu uprawomocnienia się postępowań prowadzonych przez Komendę Główną Policji oraz prokuraturę. W sytuacji, gdy jako jedną z przyczyn zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe wskazano niewłaściwą współpracę policjanta z jednostkami prokuratury, uzasadnione było uprzednie ustosunkowanie się do ww. żądania wniosku funkcjonariusza. W konkluzji uznać należy za organem odwoławczym, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, a zakres i stopień naruszenia ww. przepisów postępowania czynił zasadnym wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższej oceny nie zmienia argumentacja skargi. Skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 24 i 25 k.p.a.), dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) poprzez stwierdzenie braku podstaw wyłączenia Komendanta Miejskiego Policji w [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Sądu, zarzuty podniesione przez skarżącego są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: (1) jego kierownika lub osób pozostających w tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, (2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających w nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Z kolei w myśl art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: (1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, (2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, (3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, (4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, (5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, (6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, (7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli (§ 2 art. 24 k.p.a.). Bezpośredni przełożony prawcownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Zdaniem Sądu, w świetle powołanych przepisów, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że brak było podstaw do wyłączenia organu - Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki, o których mowa w art. 25 k.p.a. Zauważyć należy dodatkowo, że przepisy dotyczące wyłączenia organu administracyjnego, z tej racji, że dotyczą jego waściwości i zawierają zamknięte wyliczenie przesłanek pozytywnych zastosowania tej instytucji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a wobec tego, jak zauważył NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1989 r. (sygn. akt IV SA 324/89, niepubl.) ogólnikowy zarzut, że organ nie prowadzi sprawy obiektywnie, nie uzasadnia żądania wyłączenia organu. Zgodzić należy się również z organem odwoławczym, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 24 k.p.a. Po pierwsze, skarżącego nie łączą z osobą piastującą funkcję Komendanta Mijskiego Policji w [...] stosunki prawne określone w art. 24 § 1 k.p.a. Brak jest również podstaw do uznania, że argumenty przedstawione przez skarżącego, które nie dotyczą bezpośrednio przedmiotu sprawy podważają bezstronność ww. osoby. Zauważyć należy, że wyłączenie pracownika (odmowa jego wyłączenia) następuje przez wydanie postanowienia (art. 123 k.p.a.). Skoro jednak od ww. postanowienia nie przysługuje zażalenie, odniesienie się do tej kwestii przez organ odowławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowi uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo Sąd zauważa, że bez znaczenia dla sprawy niniejszej pozostaje postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. (sygn. akt [...]) złożone przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r., bowiem dokument ten pochodzi z daty późniejszej aniżeli data wydania zaskarżonej decyzji. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że fakt wydania przez Prokuratora Rejonowego [...] postanowienia o umorzeniu śledztwa w sprawie [...] również może wskazywać na brak zasadności zarzutów skargi. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.