II SA/Wa 512/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Sławomir Antoniuk, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. G. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe oddala skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zwolnienia R. G. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] z dotychczasowym uposażeniem. W uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego, organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny. Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił [...] R. G. z dniem [...] czerwca 2011 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i mianował z dniem [...] lipca 2011 r. na równorzędne stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]. Powyższe organ uzasadnił zmianami organizacyjnym przeprowadzonymi w jednostce. Od wymienionego rozkazu personalnego strona wniosła odwołanie. Organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Komendant Miejski Policji w [...] wydał w dniu [...] grudnia 2011 r. rozkaz personalny nr [...], którym umorzył w całości - jako bezprzedmiotowe - postępowanie pierwszej instancji prowadzone w sprawie zwolnienia R. G. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant Miejski Policji w [...] mianował R. G. na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]. W odwołaniu od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. R. G. podkreślił, że nie zgadza się z decyzją Komendanta Miejskiego Policji w [...] i wnosi o jej uchylenie. Stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i jest wynikiem osobistych uprzedzeń jego bezpośrednich przełożonych oraz Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W jego ocenie, w warunkach jakie panują w jednostce nie może osiągać zadowalających wyników w służbie. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. R. G. zwrócił się m.in. z prośbą o wyłączenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] od udziału we "wszystkich" postępowaniach, w których jest stroną. Z kolei w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. strona poddała w wątpliwość, czy włączenie do akt przedmiotowego postępowania administracyjnego pism prokuratorskich odbyło się zgodnie z przepisami prawa. W dalszej części uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2012 r. organ podkreślił, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozpatrywanej sprawie postępowanie prowadzone w sprawie zwolnienia R. G. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] stało się bezprzedmiotowe na skutek okoliczności faktycznych, bowiem Komendant Miejski Policji w [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał rozkaz personalny nr [...] o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]. Z tej przyczyny organ uznał, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia R. G. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] jest bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że do Komendanta Miejskiego Policji należy ocena zasadności i celowości przeniesienia i mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe. Ma on zatem prawo, zgodnie z art. 32 ustawy o Policji, określać miejsce pełnienia służby podległych mu funkcjonariuszy. Swoje kompetencje w tym zakresie realizuje, wydając rozkazy personalne, zgodnie z przepisami § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów strony, Komendant uznał, że zgodnie z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. organ I instancji mógł dopuścić jako dowód wymienione pisma Prokuratorów Prokuratury Rejonowej w [...]. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. R. G. zwrócił się o wyłączenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] od udziału we wszystkich postępowaniach, w których jest stroną. Przedmiotowy wniosek do Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] wpłynął w dniu [...] grudnia 2011 r., zatem już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., strona ponownie wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie od prowadzenia postępowania [...] S. S. Rozpatrując przedmiotowe wnioski, organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 25 k.p.a. Natomiast ogólnikowe zarzuty, które trudno uznać za podważające fakt prowadzenia omawianej sprawy przez organ I instancji w sposób obiektywny i rzetelny, nie uzasadniają żądania wyłączenia tegoż organu w trybie art. 25 k.p.a. W danym stanie faktycznym nie zachodzi również żadna z przesłanek wyłączenia pracownika organu, określonych w art. 24 § 1 k.p.a., bowiem byłego Komendanta Miejskiego Policji w [...] J. P. oraz obecnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] S. S. nie łączą z R. G. stosunki prawne określone we wskazanym przepisie. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że umorzenie w całości postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zwolnienia R. G. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. R. G. złożył na powyższy rozkaz personalny skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie z powodu niezgodności z prawem, a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w dniu [...] listopada 2011 r. przesłał pisemne zawiadomienie o popełnionym przestępstwie do Komendy Głównej Policji oraz do wiadomości Prokuratury Apelacyjnej w [...], które dotyczyło popełnienia przestępstwa przez p.o. Komendanta Miejskiego Policji w [...] S. S. polegającego na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach służbowych na szkodę skarżącego. Z uwagi na toczące się postępowania administracyjne z inicjatywy poprzedniego komendanta J. P., a także dyscyplinarne z inicjatywy obecnego komendanta S. S. zwrócił się z prośbą o jego wyłączenie od prowadzenia tego postępowania, jak i innych postępowań, w których występuje w charakterze strony, z uwagi na stronnicze prowadzenie tych postępowań. Zdaniem skarżącego, z powyższej argumentacji wynikają przesłanki do uchylenia decyzji w całości z powodu niezgodności z prawem na podstawie art. 145 § 1 ust 3 k.p.a. Dodatkowo skarżący podniósł, że organ II instancji zatwierdził bezprawne działania organu I instancji, dopuszczając nieuwierzytelnione kserokopie pism prokuratury rejonowej jako dowody w sprawie, które dowodami nie są, nie sprawdzając nawet w jaki sposób zostały one pozyskane i dołączone do akt postępowania, a wnioski skarżącego odnośnie wyjaśnienia tych kwestii odrzucił, choć podnosił, iż mogły one zostać dołączone w wyniku przestępstwa. Podkreślił, że od dnia [...] października 2011 r. w przeciągu 3 miesięcy wszczęto przeciwko niemu, z inicjatywy komendanta S. S., dwa postępowania dyscyplinarne oraz kolejne - trzecie zakończone jako przypadek mniejszej wagi, w którym przed rozstrzygnięciem uniemożliwiono mu złożenie wyjaśnień, pozbawiając tym samym prawa do obrony. Podkreślił, iż przez okres 23 lat w policji nigdy nie miał prowadzonego postępowania dyscyplinarnego i starał się uczciwie pracować. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowsko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, iż w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Umorzenie postępowania administracyjnego zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Obligatoryjne umorzenie postępowania przez organ administracji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stanowi konsekwencję bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza po stronie organu obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie. Bezprzedmiotowość postępowania wskazuje bowiem na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r. (sygn. akt SA/Łd 2424/94, publ. ONSA 1996, nr 2, poz. 80) z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle powyższych uwag zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że w sprawie niniejszej istniały podstawy do umorzenia - w trybie art. 105 § 1 k.p.a. - postępowania prowadzonego przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] w sprawie zwolnienia R. G. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] z dotychczasowym uposażeniem. Z akt sprawy wynika bowiem, że w następstwie wszczęcia postępowania w dniu [...] września 2011 r., Komendant Miejski Policji w [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu R. G. z dniem [...] grudnia 2011 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i mianowaniu na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]. Podjęcie ww. decyzji skutkowało powstaniem nowego stanu faktycznego i prawnego, co z kolei uzasadniało przyjęcie stanowiska o braku przesłanek prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zwolnienia R. G. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]. Zasadnie zatem organy orzekające uznały, że wobec skonkretyzowania praw i obowiązków funkcjonariusza ww. rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 r., dalsze prowadzenie tego postępowania jest bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Jakkolwiek zaskarżona decyzja ma charakter procesowy, na marginesie Sąd zauważa, że przy decyzjach personalnych organów Policji poza kontrolą Sądu pozostaje towarzysząca takim decyzjom polityka kadrowa kierownictwa Policji i słuszność tych decyzji z punktu widzenia określonych założeń co do potrzeby obsady poszczególnych stanowisk. Do właściwego przełożonego należy ocena zasadności i celowości przeniesienia i mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe. Ma on zatem prawo, zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), określać miejsce pełnienia służby podległych mu funkcjonariuszy. Przenoszenie funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko jest obwarowane jedynie wymogiem zachowania dotychczasowego uposażenia, albowiem z samego charakteru służby w Policji wynika podległość rozkazom i poleceniom przełożonych, a zarazem konieczność dostosowania się do przesunięcia na równorzędne stanowisko służbowe w innych - niż dotychczas zajmowane - ogniwach Policji (v. wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt SA/Bk 74/01, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższej oceny nie zmienia argumentacja skargi. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodów podniesionych przez skarżącego w sytuacji, gdy ocenie legalności podlegało rozstrzygnięcie procesowe, podjęte z racji na bezprzedmiotowość postępowania. Skarżący zarzucił nadto, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 24 i 25 k.p.a.), dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) poprzez stwierdzenie braku podstaw wyłączenia Komendanta Miejskiego Policji w [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Sądu, zarzuty podniesione przez skarżącego są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: (1) jego kierownika lub osób pozostających w tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, (2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających w nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Z kolei w myśl art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: (1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, (2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, (3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, (4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, (5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, (6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, (7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli (§ 2 art. 24 k.p.a.). Bezpośredni przełożony prawcownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Zdaniem Sądu, w świetle powołanych przepisów, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że brak było podstaw do wyłączenia organu - Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki, o których mowa w art. 25 k.p.a. Zauważyć należy dodatkowo, że przepisy dotyczące wyłączenia organu administracyjnego, z tej racji, że dotyczą jego waściwości i zawierają zamknięte wyliczenie przesłanek pozytywnych zastosowania tej instytucji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a wobec tego, jak zauważył NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1989 r. (sygn. akt IV SA 324/89, niepubl.) ogólnikowy zarzut, że organ nie prowadzi sprawy obiektywnie, nie uzasadnia żądania wyłączenia organu. Zgodzić należy się również z organem odwoławczym, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 24 k.p.a. Po pierwsze, skarżącego nie łączą z osobą piastującą funkcję Komendanta Mijskiego Policji w [...] stosunki prawne określone w art. 24 § 1 k.p.a. Brak jest również podstaw do uznania, że argumenty przedstawione przez skarżącego, które nie dotyczą bezpośrednio przedmiotu sprawy podważają bezstronność ww. osoby. Zauważyć należy, że wyłaczenie pracownika (odmowa jego wyłączenia) następuje przez wydanie postanowienia (art. 123 k.p.a.). Skoro jednak od ww. postanowienia nie przysługuje zażalenie, odniesienie się do tej kwestii przez organ odowławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowi uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo Sąd zauważa, że bez znaczenia dla sprawy niniejszej pozostaje postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. (sygn. akt [...]) złożone przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r., bowiem dokument ten pochodzi z daty późniejszej aniżeli data wydania zaskarżonej decyzji. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że fakt wydania przez Prokuratora Rejonowego [...] postanowienia o umorzeniu śledztwa w sprawie [...] również może wskazywać na brak zasadności zarzutów skargi. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.