II SA/Wa 513/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Maria Werpachowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że skoro wnioskodawca nie osiągnął wieku emerytalnego oraz nie jest całkowicie niezdolny do pracy, bowiem orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2013 r. uznano go za osobę częściowo niezdolną do pracy, to przedmiotowe świadczenie nie może być przyznane. Tak więc nie spełnia przesłanki niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. Podkreślił, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest zatem wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że niewystarczające środki utrzymania nie stanowią uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. J. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę wskazał na długi staż ubezpieczeniowy wynoszący 24 lata, 11 miesięcy i 26 dni. Stwierdził, że w ocenie organu, powyższego świadczenia nie może otrzymać, bowiem nie wykazał spełnienia szczególnych okoliczności. W tym zakresie powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, podając, że nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy. Podkreślił, że stwierdzona częściowa niezdolność do pracy w powiązaniu z wiekiem (58 lat) oraz ciężką sytuacją osobistą (konieczność opiekowania się chorą matką i bratem) uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Zaznaczył, że po nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił uprawnienie do otrzymywania świadczenia z tytułu opieki nad matką i bratem. Obecnie pozostaje bez środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy, a wiek, który nie jest wiekiem emerytalnym oraz sytuacja rodzinna nie są okolicznościami mającymi wpływ na jego zdolność do pracy związaną ze stanem zdrowia. Praktyczne trudności ze znalezieniem i podjęciem odpowiadającej wnioskodawcy pracy nie są tożsame z istnieniem u niego obiektywnej, spowodowanej stanem zdrowia całkowitej niezdolności do pracy. Podał, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, ani też świadczeniem zamiennym dla świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad członkiem rodziny. Skarżący utracił takie świadczenie, ale Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 orzekł, że pozbawienie opiekunów pomocy naruszyło ich prawa nabyte i pogwałciło zasadę zaufania obywateli do państwa. W związku z tym nowa ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ma zadośćuczynić tym, którzy 1 lipca 2013 r. stracili prawo do świadczenia. Jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej spełniał warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego (określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r.) to może liczyć na wypłatę zaległego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Z. J. niezasadnie łączy dwie odrębne przesłanki, określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w jedną. Całkowita niezdolność do pracy oraz szczególne okoliczności nie są tą samą przesłanką, a zatem nie jest uprawnione przywoływanie przez skarżącego w kontekście interpretacji przesłanki całkowitej niezdolności do pracy przytoczonego w skardze orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego rozumienia "szczególnych okoliczności". Z. J., jak to wynika z akt sprawy, nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdzającym jedynie częściową niezdolność do pracy okresowo do dnia [...] września 2015 r. Nie osiągnął również wieku emerytalnego. Podnoszony przez skarżącego zarzut braku możliwości podjęcia pracy z powodu złego stanu zdrowia i koniczność opiekowania się chorą matką i bratem, w świetle omawianego przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, nie może odnieść skutku. Przepis ten jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Przyczyny te bezwzględnie winny dotyczyć osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i dotyczą one dwóch sytuacji. Pierwsza z nich istnieje, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi niezdolność do pracy w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości jej wykonywania. Drugą zaś przyczyną uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia jest wiek wnioskodawcy. Chodzi przy tym o taki przedział wiekowy, który statuuje zainteresowanego w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. W przypadku skarżącego jest to wiek 67 lat (art. 24 ust. 1b pkt 20 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Bezsprzecznie w sprawie niniejszej żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała. Wobec tego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął, że orzeczona u Z. J. częściowa niezdolność do pracy wyklucza możliwość przyznania świadczenia skierowanego wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Na podstawie art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS stwierdzającym u skarżącego jedynie częściową niezdolność do pracy. Podkreślić również należy, że Sąd nie ma uprawnień do badania zarówno orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, jak i komisji lekarskich ZUS, jak też możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02). Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. To wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Brak spełnienia przez Z. J. powyżej wskazanej przesłanki, tj. niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek wyłącza, w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy, możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Odnośnie żądania zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. e tej ustawy, skarżący w przedmiotowej sprawie nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.