II SA/Wa 515/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. w likwidacji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Stowarzyszenie [...] w [...] (dalej, jako: skarżący lub Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Telewizji Polskiej S.A. w likwidacji w [...] (dalej, jako: TVP) z dnia [...] stycznia 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2024 r. dotyczący umów na organizację imprezy sylwestrowej [...] z [...], organizowanej przez TVP w roku 2023 r. poprzez wskazanie osobno dla każdej z umów: przedmiotu umowy, daty zawarcia umowy, stron podpisujących umowę, kwoty umowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji TVP przywołała treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.) oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 202 r. poz. 1913) i wskazała, że TVP pomimo, iż jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. W zakresie swojej podstawowej działalności TVP tworzy i rozpowszechnia audycje telewizyjne i stara się zapewnić jak najlepszą ofertę programową skierowaną na rynek medialny. TVP dąży do tego, aby jej oferta programowa zyskała możliwie najwyższą oglądalność, która z kolei wpływa na przychody TVP, w szczególności na przychody z emisji spotów reklamowych. Inne stacje telewizyjne, z uwagi na swoją działalność na rynku mediów również prowadzą aktywność w zakresie produkcji audycji telewizyjnych, w tym wydarzeń muzycznych. Podmioty te konkurują z TVP i są zainteresowane poznaniem warunków produkcji i emisji, jakie przy tej produkcji poniosła TVP. Uzyskanie przez taki podmiot wnioskowanych informacji, może wpływać na wzmocnienie jego pozycji rynkowej, jednocześnie osłabiając na rynku pozycję TVP i jej możliwości negocjacyjne w przyszłości. Podmioty konkurencyjne, chcąc zorganizować swoją działalność nadawczą w przedmiotowym zakresie, znając warunki organizacji takiej działalności przez Spółkę, mogą łatwiej wynegocjować korzystniejsze dla siebie warunki jej realizacji, a w szczególności mogą łatwiej pozyskać podmioty, które prowadzą tę działalność poprzez zaoferowanie im wynagrodzeń wyższych niż otrzymane od TVP. Warunki przygotowania i realizacji audycji telewizyjnych oraz warunki ich emisji, w szczególności koszty z tym związane, zostały wypracowane w toku trudnych i długotrwałych negocjacji. TVP podniosła, iż w jej ocenie informacje o warunkach umów, ich przedmiotu, podmiotów z którymi umowy są zawierane, daty ich zawarcia posiadają dla TVP na tyle istotną wartość gospodarczą, iż ich udostępnienie nastąpić nie może. Jedyną przesłanką ku utajnianiu przez przedsiębiorcę informacji jest istnienie chociażby minimalnego, potencjalnego interesów TVP. Takie ryzyko występuje w niniejszej sprawie. TVP wskazała nadto, że podjęta działania w celu zachowania informacji w przedmiotowym zakresie w poufności nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A. Takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do treści przedmiotowych informacji, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Zgodnie z pkt II Załącznika nr 1 do Działu II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A. klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu Spółki. Zdaniem TVP ww. informacje maja takie istotne znaczenie. Z tym rozstrzygnięciem Stowarzyszenie nie zgodziło się i wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu, stanowiących informacji w postaci danych dotyczących umów na organizację imprezy sylwestrowej [...], organizowanej przez TVP w roku 2023 r., pomimo braku podstaw do zastosowania ograniczenia prawa do informacji w tym zakresie, 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, pomimo iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prawa do prywatności. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Stowarzyszenie podniosło m. in., że dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest aby informacja była tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość jej udostępnienia. Z uwagi na to, że TVP jest finansowana ze środków publicznych, które z kolei w większości pochodzą od obywateli, jej działalność powinna być transparentna. Z tego też względu możliwość wyłączenia jawności powinna mieć charakter wyjątkowy. TVP posługując się natomiast wskazaniem, iż na umowy została nałożona klauzula "tajemnicy przedsiębiorstwa", odmówiła dostępu do informacji, która faktycznie dotyczy sposobu dysponowania przez TVP środkami publicznymi i procesu decyzyjnego w podmiocie publicznym. TVP powinna szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. To nie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. Z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast dlaczego te informacje należałoby uznać za mające wymierną wartość dla obu stron umowy. Jedną ze stron umowy jest podmiot publiczny, dysponujący środkami publicznymi i nie można z całą pewnością uznać, że jego pozycja jest taka sama jak innych podmiotów działających w warunkach wolnego rynku. Z całą pewnością natomiast treść wnioskowanej informacji stanowi o sposobie gospodarowania środkami publicznymi i powinna jako taka być jawna. W odpowiedzi na skargę TVP wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, uznając zarzuty skargi za pozbawione racji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W sprawie niniejszej nie było kwestią sporną, że TVP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz że żądana we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. informacja dotycząca umów opisanych we wniosku stanowi informację publiczną. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Przypomnieć więc trzeba, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia wyżej cytowany art. 61 ust. 3 Konstytucji. I tak, zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustanowione w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają również definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", którą zwiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z jego treścią, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Przyjmuje się, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa" w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Ustalenie, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy, jest związane z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tajemnica ta jest podstawą ograniczenia jawności ze względu na poszanowanie interesu prywatnego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W ten sposób dobro to stanowi wartość, która musi być brana pod uwagę przy wyważaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy w danym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest udostępnienie informacji. Stwierdzenie istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa musi być dokonywane w konkretnym stanie faktycznym przy uwzględnieniu wszystkich jego uwarunkowań. Tajemnica ta nadto musi być oceniona w sposób obiektywny, nie wystarczy, aby żądana informacja odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i aby z woli przedsiębiorcy była objęta tajemnicą. Nie wystarczy także ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa; konieczne jest wykazanie, że w istocie tę tajemnicę zawierają. W orzecznictwie i literaturze wyrażany jest pogląd, że podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w którego dyspozycji znajduje się informacja, przyjmując zastrzeżenia przedsiębiorcy dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy natomiast ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. W procesie udostępnienia informacji publicznej chodzi bowiem nie tylko o ustalenie, czy dana informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorcy, ale również o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, aby przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. P. Szustakiewicz, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2015–2018 w sprawach dotyczących informacji publicznej, PPP 2019/7–8, s. 14–15). Przy zastosowaniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z w powiązaniu z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, należy pamiętać, że stwierdzenie, iż w danym przypadku mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy, wymaga łącznego wystąpienia przesłanki materialnej i formalnej. Materialny element tajemnicy przedsiębiorcy koncentruje się wokół szczególnej treści informacji objętej tajemnicą (np. szczegółowy opis stosowanych urządzeń, technologii, sposobu wykonywania usługi, jej koszt, rozwiązania konstrukcyjne). Uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie tzw. przesłanek materialnych tej odmowy. Nie jest zatem dopuszczalne w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia, bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest także w piśmiennictwie. Zgodnie z nim podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej - z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy - obowiązany jest wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know - how produkcyjne, ewentualnie know - how handlowe bądź inne. Niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Ważnym jest, by decyzja odmowna poparta była określonymi dowodami. Istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w określonym przypadku musi być oczywiste i weryfikowalne, by mogło uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej (por. A. Ostapski, Udzielanie informacji publicznej o działalności spółki z o.o. (w której udziały ma powiat) prowadzącej NZOZ działający na podstawie kontraktu z NFZ, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2013 r., nr 2, s. 15). W świetle art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., a zatem powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy) powinno zawierać konkretną, przekonującą argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie tychże przesłanek. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o - wymagającym uchylenia decyzji - naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie TVP wykazała – wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia - iż wnioskowane do udostępnienia dane stanowią w istocie tajemnicę przedsiębiorcy. Uzasadnione jest również stanowisko, że informacja o warunkach finansowych na jakich zostały zawarte żądane umowy ma dla TVP wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przede wszystkim należy przypomnieć, że w żądanych umowach - na podstawie przepisów wewnętrznych obowiązujących w TVP tj. Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP – ujęto zapisy w celu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a zatem strony podjęły działania w celu zachowania w poufności informacji o warunkach zawartej umowy. Nadto TVP jest wprawdzie telewizją publiczną, a tym samym jednostką sektora finansów publicznych, ale nie można jednocześnie pomijać faktu, że jest spółką prawa handlowego, funkcjonującą na konkurencyjnym rynku nadawców telewizyjnych. TVP w zakresie swojej podstawowej działalności tworzy i rozpowszechnia audycje telewizyjne i stara się zapewnić jak najlepszą ofertę programową skierowaną na rynek medialny, dążąc do tego, aby jej oferta programowa zyskała możliwie najwyższą oglądalność, która z kolei ma wpływ na przychody TVP, w szczególności na przychody z emisji spotów reklamowych. Inne stacje telewizyjne z uwagi na swoją działalność na rynku mediów również prowadzą aktywność w zakresie produkcji audycji telewizyjnych, w tym wydarzeń muzycznych. Podmioty te konkurują z TVP i są zainteresowane poznaniem warunków produkcji i emisji, jakie przy tej produkcji poniosła TVP. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uzyskanie żądanych informacji przez podmiot konkurencyjny dla TVP może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej konkurentów, jednocześnie osłabiając pozycję TVP i jej możliwości negocjacyjne. Zdaniem Sądu, TVP wypełniła przesłankę materialną "tajemnicy przedsiębiorcy", wykazując, że wnioskowane informacje posiadają wartość gospodarczą. Co do pojęcia informacji, posiadającej wartość gospodarczą, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, należy zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu (por. M. Sieradzka, M. Zdyb (red), Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Komentarz, Wyd. II, 2016). Sąd nie ma wątpliwości, że wiedza o treści wnioskowanych umów, udostępniona podmiotom konkurencyjnym, mogłaby zostać wykorzystana w sposób zagrażający interesom TVP. W sprawie została też spełniona przesłanka formalna, gdyż TVP uzewnętrzniła wolę utajnienia żądanych informacji. Wskazana została konkretna podstawa i zakres poufności przedmiotowej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Mając powyższe na względzie, nie sposób przychylić się do argumentacji Stowarzyszenia jakoby TVP nie wykazała w przekonujący sposób spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy. Zarzuty skargi należało uznać za całkowicie nieuzasadnione. Przedstawiona przez TVP argumentacja nie daje podstaw do podważania stanowiska, że informacje o warunkach umów mają dla niej wartość gospodarczą. Pomimo, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznej, nie mogły zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. bez względu na to, że stroną zawartej umowy jest TVP jako nadawca publiczny. Ta okoliczność jako taka nie wyłączała obowiązku badania, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.