II SA/Wa 516/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego 1. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w E. z dnia [...] stycznia 2009 nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Dowódcy Wojsk Lądowych na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [..] w E. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania [...] S. Z. zasiłku osiedleniowego w związku z przesiedleniem się do nowego miejsca pełnienia służby wraz z członkami rodziny. W uzasadnieniu powyższej decyzji Dowódca Wojsk Lądowych podniósł, iż [...] S. Z. został przeniesiony służbowo rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] z Jednostki Wojskowej [...] w B. do Jednostki Wojskowej [...] w E. Obowiązki służbowe w nowej jednostce wymieniony objął w dniu 1 lipca 2006 r. W dniu 17 grudnia 2008 r. oficer wystąpił do dowódcy jednostki z wnioskiem o przyznanie zasiłku osiedleniowego. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w E. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., wydana na podstawie art. 104 k.p.a., art. 86 ust. 1 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm. - zwanej dalej ustawą pragmatyczną), § 3 ust. 1 pkt 4, § 6 ust. 1 i 2, § 9 i § 10 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem) oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 423), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji powołał § 9 pkt 2 rozporządzenia. Organ stwierdził, iż [...] S. Z. został przeniesiony służbowo do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne z miejscowością, w której poprzednio pełnił służbę. W takiej zaś sytuacji żołnierzowi nie przysługuje zasiłek osiedleniowy. Od powyższej decyzji S. Z. wniósł odwołanie podnosząc, iż Dowódca Jednostki Wojskowej [...] czas przejazdu autobusu PKS pomiędzy miejscowościami E. - B. oparł na rozkładzie jazdy PKS. Nie uwzględnił natomiast, że z uwagi na specyfikę pełnienia służby, pełnienie dyżurów, udział w ćwiczeniach, itp. niejednokrotnie nie ma możliwości dogodnego dojazdu publicznym środkiem transportu. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Dowódca Wojsk Lądowych rozstrzygnięciem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 86 ustawy pragmatycznej i § 9 pkt 2 rozporządzenia, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż Dowódca Jednostki Wojskowej [...] wydał właściwe rozstrzygnięcie w sprawie, albowiem zgodnie z § 9 pkt 2 rozporządzenia należności, o których mowa w § 5 (ryczałt przeniesieniowy) i § 6 (zasiłek osiedleniowy), nie przysługują w razie przeniesienia służbowego do miejscowości pobliskiej lub do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne (zdefiniowane w § 2 pkt 7 rozporządzenia). Między miastem B. a miastem E. istnieje takie połączenie, gdyż czas przejazdu w obie strony nie przekracza 2 godzin. W aktach sprawy znajduje się zestawienie połączeń PKS między tymi miejscowościami. Czas przejazdu z przystanku przy ul. [...] w B. (najbliższy miejsca zamieszkania strony) do dworca PKS w E. (przystanek najbliższy miejsca wykonywania obowiązków służbowych) wynosi jedną godzinę i tyle samo wynosi czas przejazdu w przeciwnym kierunku. Zatem łączny czas dojazdu przewidziany w rozkładzie jazdy nie przekracza dwóch godzin. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, iż w przypadku ustalania prawa do zasiłku osiedleniowego nie mogą być brane pod uwagę takie aspekty, jak realia służby i wykonywanie zadań służbowych o różnych godzinach. Ocenę tego, czy istnieje lub nie, możliwość codziennego dojazdu publicznymi środkami transportu z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania, organ ma obowiązek dokonywać przy ustalaniu prawa do dodatku za rozłąkę lub zwrotu kosztów dojazdów. Decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2009 r. S. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi S. Z. zarzucił wymienionym decyzjom: 1) naruszenie prawa procesowego tj. art. 6, art. 7,art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co strona podnosiła już w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz niepoinformowanie strony o dokonanych ustaleniach i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia żądań przed wydaniem decyzji w sprawie; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 ustawy pragmatycznej, poprzez odmowę przyznania świadczenia na skutek zastosowania przesłanki nie wymienionej w powołanym przepisie ustawowym i oparcie rozstrzygnięcia na kryteriach określonych w rozporządzeniu wykonawczym w sposób wykraczający poza granicę delegacji ustawowej, co zostało potwierdzone powołanymi w skardze orzeczeniami sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów w niej podniesionych, choć z nie wszystkimi zarzutami naruszenia prawa procesowego należy się zgodzić. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który wskazuje, że żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. Ustęp 2 tego artykułu stanowi ustawową delegację do określenia przez Ministra Obrony Narodowej w drodze rozporządzenia, m.in. wysokości oraz trybu przyznawania należności za przeniesienia służbowe żołnierzy. W przepisie § 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe Minister Obrony Narodowej ustalił, iż żołnierzowi przeniesionemu służbowo, który przesiedlił się do nowego miejsca pełnienia służby, przysługuje zasiłek osiedleniowy w wysokości 250 % najniższego uposażenia - jeżeli żołnierz przesiedlił się z członkami rodziny. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, przez przeniesienie służbowe należy rozumieć wyznaczenie żołnierza na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował ostatnio stanowisko służbowe. Prawo żołnierza do uzyskania zasiłku osiedleniowego doznawało ograniczeń poprzez ustalenie w § 9 rozporządzenia (w pierwotnym brzmieniu), że: należności, o których mowa w § 5 i 6, nie przysługują w razie przeniesienia służbowego żołnierza do poprzedniego miejsca pełnienia służby, w którym on sam lub jego małżonek nadal posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny, albo do miejscowości, w której są oni zameldowani na pobyt stały. Przepis § 9 został następnie zmieniony przez § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 5 października 2007 r. (Dz. U. Nr 192, poz. 1389) zmieniającego min. rozporządzenie z dniem 1 listopada 2007 r. Wówczas to Minister rozszerzył katalog przesłanek negatywnych określając, iż należności, o których mowa w § 5 i 6, nie przysługują w razie przeniesienia służbowego: 1) do miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały; 2) do miejscowości pobliskiej lub do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne; 3) do miejscowości pobliskiej miejscowości, o której mowa w pkt 1, albo do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne z miejscowością, o której mowa w pkt 1. Za miejscowość, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne - miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu, przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, z tym że w przypadku gdy do tej miejscowości istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu dojazdu przyjmuje się czas jazdy ze stacji (przystanku) o najdogodniejszym połączeniu - § 2 pkt 7 rozporządzenia. Zwrócić także uwagę należy, iż w § 2 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, został zawarty przepis przejściowy, zgodnie z którym, żołnierzom, którzy w związku z ostatnim przeniesieniem służbowym dokonanym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia przesiedlili się i zameldowali na pobyt czasowy ponad 2 miesiące w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, dowódcy jednostek wojskowych, o których mowa w art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przyznają, na ich wniosek, należności wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 4 (zasiłek osiedleniowy) i 5 rozporządzenia, o którym mowa w § 1. W niniejszej sprawie skarżący, został rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2006 r. przeniesiony służbowo z Jednostki Wojskowej [...] w B. do Jednostki Wojskowej [...] w E., zaś obowiązki służbowe w nowej jednostce objął w dniu 1 lipca 2006 r. Przesiedlenie skarżącego wraz z rodziną z B. do E. nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2008 r., albowiem dopiero po 2 latach od przeniesienia służbowego skarżący uzyskał lokal mieszkalny z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W dniu [...] r. skarżący wraz z rodziną uzyskał zameldowanie na pobyt stały w E. Z przyczyn od siebie niezależnych skarżący nie mógł niezwłocznie zrealizować prawa do zasiłku osiedleniowego, albowiem nie otrzymał on przysługującego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, do którego mógłby się wprowadzić wraz z rodziną, lecz został wpisany na listę żołnierzy oczekujących na przydział lokalu z zasobów WAM. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, przydział lokalu mieszkalnego uzyskał on w połowie 2008 r. W ocenie Sądu, skarżący powinien zostać objęty dyspozycją przepisu intertemporalnego - § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. Dopiero bowiem po otrzymaniu lokalu mieszkalnego skarżący mógł rzeczywiście dokonać przesiedlenia i zameldowania wraz z rodziną do nowego miejsca pełnienia służby. Wskazać należy, iż zameldowanie się w obowiązującym stanie prawnym, nie jest okolicznością prawotwórczą. Jako czynność materialno-techniczną potwierdza jedynie zamieszkanie w danym lokalu pod danym adresem, z zamiarem przebywania tam na wskazany okres lub na stałe. Przyjąć zatem należy, że skarżący nabył uprawnienie do skorzystania z należności związanych z jego przeniesieniem służbowym do innej miejscowości z dniem tego przeniesienia, albowiem taką gwarancję ustawową wprowadził prawodawca wprost w art. 86 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Zwraca uwagę także fakt, iż gdyby przydział lokalu mieszkalnego przez organ WAM następował w niewielkim odstępie czasu, od złożenia przez dowódcę przeniesionego żołnierza wniosku o przydział lokalu, to skarżącego nie objęły powyżej wskazane zmiany rozporządzenia wykonawczego. Zatem skarżący, ponosiłby negatywne skutki opieszałego działania organów władzy publicznej, co pozostaje w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa. W prawomocnym wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (niepublik.) zbadał zgodność § 9 pkt 2 rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 86 ust. 2 ustawy pragmatycznej i wyraził pogląd, iż "(...) przepis pkt 2 § 9 rozporządzenia (dodany przepisem § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 192, poz. 1389) rozumiany w ten sposób, że pozbawia żołnierza nabytego uprawnienia do otrzymania należności przysługujących w razie przeniesienia służbowego do miejscowości pobliskiej lub do miejscowości z której istnieje dogodne połączenie, jest nie tylko niezgodny z ustawą, ale w ogóle wykracza poza delegację ustawową przyznaną Ministrowi Obrony Narodowej". Sąd zwrócił uwagę, iż przepis art. 86 ust. 1 ustawy pragmatycznej nie zawęża pojęcia przeniesienia służbowego w odniesieniu do określonej odległości pomiędzy miejscowością, w której żołnierz pełnił służbę przed przeniesieniem, a miejscowością do której został do pełnienia służby przeniesiony, ani sposobu skomunikowania tych miejscowości, lecz określa, iż należności z tytułu przeniesienia służbowego przysługują w każdym wypadku przeniesienia do pełnienia służby wojskowej w innej miejscowości lub wykonywania zadań służbowych poza miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania. Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd w pełni akceptuje. Przepis § 9 pkt 2 w związku z § 2 pkt 5 i 7 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nadanym we wskazanym wyżej rozporządzeniu zmieniającym, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Słowo "tryb" - oznacza ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, sposób system - "Nowy słownik języka polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003. Ustalenie trybu to wskazanie zasad postępowania dla realizacji określonego celu, w tym wypadku ustalenie metody postępowania w celu realizacji uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie świadczenia z faktem dokonania przeniesienia służbowego, to ustalenie dodatkowych kryteriów zawężających w akcie podwykonawczym, o czy wyżej, pozostaje w kolizji z wolą ustawodawcy. Problem ten dostrzegł prawodawca, albowiem w nowelizacji ustawy pragmatycznej od dnia 1 stycznia 2010 r. wprowadza zmiany do art. 86, poprzez m.in. określenie w ust. 4, iż zasiłek osiedleniowy nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe w miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały. Podkreślić należy, iż w noweli ustawodawca nie uzależnia prawa do zasiłku osiedleniowego od przeniesienia służbowego do miejscowości pobliskiej lub miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne, a ta właśnie przesłanka negatywna legła u podstaw odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Na podstawie art. 178 ust. Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W związku z tym, w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawą może odmówić ich zastosowania w konkretnej sprawie. W tej właśnie sprawie należy odmówić stosowania przepisu § 9 pkt 2 rozporządzenia, albowiem powołany przepis wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 86 ust. 2 ustawy pragmatycznej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zarówno Dowódca Wojsk Lądowych jak i Dowódca Jednostki Wojskowej [...] wydali rozstrzygnięcia dokonując błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 ustawy pragmatycznej, co miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o przyznanie należności pieniężnych z tytułu przeniesienia służbowego organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd rozstrzyga na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.