II SA/Wa 517/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant sek. sąd. Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1615/13 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania M. F. świadczenia w drodze wyjątku. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1654/18 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania M. F. emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1615/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1654/18 uznał, że Prezes ZUS, wydając obie sporne decyzje administracyjne dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1615/13. W wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1615/13 WSA w Warszawie nie zgodził się ze stanowiskiem Prezesa ZUS, iż skarżący udokumentował tylko 2 lata, 8 miesięcy i 12 dni okresów składkowych oraz że uznano go za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero w dniu [...] maja 2008 r. co uzasadnia uznanie, iż nie nabył on uprawnień do emerytury w drodze wyjątku wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. WSA uznał, że – w świetle zarówno uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] oraz dokumentów złożonych do akt sprawy przez skarżącego – bezspornym jest, iż w okresach od dnia [...] maja 1992 r. do [...] listopada 1992 r. i od dnia [...] czerwca 1993 r. do dnia [...] października 1993 r. skarżący był zatrudniony w Przedsiębiorstwie Usługowo Handlowych [...], od dnia [...] lipca 1964 r. do [...] grudnia 1974 r. – W. [...] w W. Oddział w O. oraz w okresie od dnia [...] marca 1975 r. do dnia [...] maja 1986 r. – w Ośrodku Sportu i Rekreacji w O. Sąd zauważył, że okresy te nie zostały uwzględnione w wyliczeniu stażu pracy z powodu braku świadectw pracy lub innych dokumentów potwierdzających zatrudnienie, co było powodem odmowy przyznania skarżącemu emerytury w trybie zwykłym. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że bezsporne jest również to, iż skarżący przedkładał organom świadectwa pracy z tych zakładów, bowiem kserokopie tych dokumentów przedłożył również Sądowi. W sytuacji gdy bezspornym jest, iż skarżący był zatrudniony (oprócz okresu uznanego przez organ) przez ponad 22 lata, a z uwagi na brak dokumentacji okres ten nie może zostać uznany za okres zatrudnienia, występują szczególne okoliczności, na skutek których M. F. nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury. Sąd podkreślił, iż organ nie uwzględnił faktu, iż skład Sądu orzekający w dniu 9 grudnia 2013 r., uznał, że bezspornym jest, iż w okresach od dnia [...] maja 1992 r. do [...] listopada 1992 r. i od dnia [...] czerwca 1993 r. do dnia [...] października 1993 r. skarżący był zatrudniony w Przedsiębiorstwie Usługowo Handlowych [...], od dnia [...] lipca 1964 r. do [...] grudnia 1974 r. – W. [...] w W. Oddział w O. oraz w okresie od dnia [...] marca 1975 r. do dnia [...] maja 1986 r. – w Ośrodku Sportu i Rekreacji w O. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1654/18 podkreślone także zostało, że Prezes ZUS nie uwzględnił tego, iż Sąd przesądził, iż w niniejszej sprawie występują jednak szczególne okoliczności, na skutek których strona nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania M. F. świadczenia w drodze wyjątku. W treści uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, z późn. zm.), jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie wymienione w tym przepisie warunki. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku konieczne jest zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, organ uznał tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Taką okolicznością może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby.  Organ podkreślił, że pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej wnioskodawcy, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności, które usprawiedliwiają brak możliwości przyznania danego świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS nadmienił, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikały szczególne okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z przedłożonych przez stronę dowodów wynika, że udokumentowane zostały jedynie 10 lat, 11 miesięcy, 5 dni okresów składkowych. Ubezpieczony osiągnął wiek emerytalny w dniu [...] października 2006 r. Całkowicie niezdolny do pracy stał się w dniu 17 maja 2007 r. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały dołączone żadne nowe dokumenty, które miałyby wpływ na zmianę stażu pracy. Zaliczenie nieudokumentowanych okresów składkowych do uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych wymaga dowodów niebudzących wątpliwości, spójnych i precyzyjnych. Jedynie w postępowaniu przed sądami pracy i ubezpieczeń społecznych okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość mogą być udowodnione wszelkimi środkami dowodowymi. Organ podkreślił, że w okresach od [...] października 1959 r. do [...] lipca 1974 r., od [...] stycznia 1975 r. do [...] lipca 1976 r., od [...] sierpnia 1983 r. do [...] kwietnia 1986 r., od [...] listopada 1986 r. do [...] stycznia 1989 r., od [...] czerwca 1991 r. do [...] lipca 1993 r., od [...] października 1993 r. do [...] stycznia 1999 r. oraz od [...] sierpnia 2000 r. do [...] maja 2004 r., czyli przez ponad 32 lata M. F. nie udokumentował zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w wykazanych okresach wymieniony nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z [...] sierpnia 2017 r., ustaliła, że całkowita niezdolność do pracy powstała u skarżącego dopiero [...] maja 2007 r. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli strony, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Organ wyjaśnił, że częściowa niezdolność do pracy orzeczona od [...] stycznia 2006 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy jedynie ograniczała, natomiast nie uniemożliwiała wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi. Samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie została dołączona żadna nowa dokumentacja medyczna. Po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy organ uznał, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Przy rozpatrywaniu wniosku o rentę emeryturę w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. M. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1066) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy posiada okoliczność, iż przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 1613/13 w wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r. oraz w sprawie o sygn. II SA/Wa 1654/17 w wyroku z dnia 11 maja 2018 r. Wyroki wydane w tej sprawie wobec braku zaskarżenia są prawomocne. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania." Rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1654/17 z dnia 11 maja 2018 r. oraz o sygn. akt II SA/Wa 1615/13 z dnia 9 grudnia 2013 r. poprzednio wydanych w sprawie. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, iż WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1615/13, dokonał oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy w oparciu o przedłożone temu Sądowi świadectwa pracy wydane przez: W. [...] w W. Oddział w O., Ośrodek Sportu i Rekreacji w O. oraz Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe [...]. Sąd ten przyjął, iż: "(...) bezspornym jest, iż w okresach od dnia [...] maja 1992 r. do [...] listopada 1992 r. i od dnia [...] czerwca 1993 r. do dnia [...] października 1993 r. skarżący był zatrudniony (podkreślenie Sądu) w Przedsiębiorstwie Usługowo Handlowym [...], od dnia [...] lipca 1964 r. do [...] grudnia 1974 r. – w W. [...] w W. Oddział w O. oraz w okresie od dnia [...] marca 1975 r. do dnia [...] maja 1986 r. – w Ośrodku Sportu i Rekreacji w O.." Sąd ten nadto uznał, iż "(...) gdy bezspornym jest, iż skarżący był zatrudniony (oprócz okresu zeznanego przez organ) przez ponad 22 lata, a z uwagi na brak dokumentacji okres ten nie może być uznany za okres zatrudnienia, występują szczególne okoliczności, na skutek których M. F. nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury." Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1654/17 stwierdził, iż organ nie uwzględnił powyżej opisanej oceny prawnej sprawy zawartej w wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r. Sąd stwierdził nadto, iż Prezes ZUS rozpatrując sprawę ponownie nie uwzględnił tego, iż Sąd przesądził w 2018 r. (powinno być w 2013 r. – uwaga Sądu), iż w przypadku skarżącego występują jednak szczególne okoliczności, na skutek których strona skarżąca nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury." Wyrażona w wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1615/13 oraz wyroku z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1654/17 ocena okoliczności faktycznych zarówno dla orzekającego w sprawie Prezesa ZUS, jak i dla WSA w Warszawie jest wiążąca, o ile nie zostaną dokonane nowe ustalenia faktyczne w sprawie oparte jednak o dowody, które ujawniły się już po wydaniu wyroku. Ocena prawna zawarta w wyroku traci bowiem moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 323/17, dostępny w CBOSA). Prezes ZUS był zatem, przy ponownej analizie sprawy, związany oceną prawną zawartą w przywołanych wyrokach WSA w Warszawie, chyba że nastąpiłaby zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy rozumiana w sposób powyżej przedstawiony. Organ oparł, co prawda, swoje rozstrzygnięcie na nowych ustaleniach faktycznych w sprawie, odmiennych od poczynionych przez Sąd w wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r., jednakże te istotne dla rozstrzygnięcia nowe ustalenia faktyczne organ zawarł – zamiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w notatce ze stanu sprawy z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz w odpowiedzi na skargę. Takie działanie organu narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. i nie stanowi prawidłowego wykonania zaleceń orzekającego dwukrotnie w sprawie Sądu. W przypadku ustalenia przez organ nowych istotnych okoliczności faktycznych sprawy Prezes ZUS winien był przedstawić te nowe okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać dowody, na których oparł się, kwestionując przedłożone przez skarżącego świadectwa pracy, a następnie dopiero zweryfikować – przyjęty przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r. – staż ubezpieczeniowy skarżącego, czego nie uczynił. Nie jest natomiast dopuszczalne uzupełnianie treści uzasadnienia decyzji twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę, gdyż odpowiedź na skargę jest pismem procesowym organu i nie zastępuje rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS winien zastosować się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia oraz w uprzednio wydanych wyrokach Sądu. Biorąc zatem pod uwagę, iż Prezes ZUS naruszył art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. należało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy – uchylić zaskarżoną decyzję.