II SA/Wa 521/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. G. – przedstawiciela ustawowego A., I. i J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. R.G. działająca w imieniu małoletnich dzieci J., A. i I. wniosła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) nr [...] z dnia 10 stycznia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2010 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. R.G. zwróciła się do Prezesa ZUS o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku opisała swoją trudną sytuację materialną oraz życiową. Opisała również stan zdrowia jej zmarłego męża. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), Prezes ZUS odmówił R.G. przyznania świadczenia w drodze wyjątku na rzecz małoletnich dzieci J., J., A. i I. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podniósł, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że ojciec dzieci zmarł w wieku 34 lat, a udokumentowany u niego okres składkowy to 8 lat i 26 dni. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym –udokumentowano 3 lata i 19 dni okresów składkowych. W latach 1987-1989, 1989-1990 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Z dniem [...] listopada 1992 r. ojciec dzieci zaprzestał wykonywania zatrudnienia, a całkowita niezdolność do pracy powstała dnia [...] czerwca 1996 r. Powyższa decyzja została podpisana przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E.N., działającą z upoważnienia Prezesa ZUS. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, R.G. nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa ZUS, że okres składkowy zmarłego ojca dzieci jest zbyt krótki dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podkreśliła ponadto swoją bardzo trudną sytuację finansową. Wskazała, że przed dniem [...] czerwca 1996 r. ubezpieczony był częściowo niezdolny do pracy. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS. Wskazał również, że w myśl art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Prezes ZUS wyjaśnił także, że stosownie do treści art. 14 ust. 3 powołanej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Organ podkreślił, że powyższe orzeczenia są wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, oraz że same trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb. U zmarłego ojca dzieci, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2010 r., całkowita niezdolność do pracy została ustalona od dnia [...] czerwca 1996 r. Również ta decyzja została podpisana z upoważnienia Prezesa ZUS przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E.N. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R.G. wyraziła niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa ZUS. Skarżąca ponownie opisała swoją sytuację życiową oraz materialną, w jakiej się znalazła. Podkreśliła, że wcześniejszy zły stan zdrowia ojca dzieci zaczął się gwałtownie pogarszać, co doprowadziło do amputacji prawej kończyny dolnej oraz resekcji płuca. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga R.G.zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie tylko z przyczyn powołanych w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E.N. nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Prezesa ZUS przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od powyższych uwag przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z cytowanego już wyżej przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o świadczenie, 3) brak niezbędnych środków utrzymania. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się tymczasem do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zmarły ojciec dzieci posiadał stosunkowo krótki do wieku, udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy, a przecież omawiany przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i wobec tego, okoliczność ta nie ma przesądzającego charakteru w sprawie. Kwestią zasadniczą są natomiast powody niespełnienia przez zmarłego wymagań, uprawniających jego dzieci do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie oraz ocena, czy nie nastąpiło to wskutek szczególnych okoliczności. Trafne jest stanowisko organu, że sytuacja na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy, co wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże nie można tej zasady generalizować, lecz należy każdorazowo zbadać przyczyny braku zatrudnienia. Jak wynika z akt sprawy, ojciec małoletnich zmarł w wieku 34 lat, mając udowodniony okres składkowy 8 lat i 26 dni. Ponadto orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2010 r. uznano go za osobę całkowicie niezdolną do pracy od dnia [...] czerwca 1996 r., wcześniej był zaliczony do trzeciej grupy inwalidztwa. Wskazać należy, że oczywiście orzeczenie komisji lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nie jest wiążące dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpoznającego sprawę prawa do świadczenia w drodze wyjątku, ale nie może jednak pozostać to bez wpływu na rozpatrywanie, czy w sprawie zaszły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Fakty te świadczą niewątpliwie o tym, że zmarły praktycznie od 1976 r., z nasileniem od 1996 r. do momentu orzeczenia wobec niego całkowitej niezdolności do pracy był osobą chorą. Okoliczności związane z długotrwałą chorobą ojca dzieci doprowadziły do amputacji prawej kończyny dolnej i resekcji prawego płuca, a w konsekwencji do zgonu w 2010 r. Organ nie rozważył, czy te okoliczności nie spowodowały że ojciec dzieci nie z własnej winy nie mógł podjąć zatrudnienia, a tym samym, że istniały uzasadnione okoliczności, które uniemożliwiły mu wypracowanie wymaganego okresu zatrudnienia. Wyjaśnić należy, czy choroba, zwłaszcza długotrwała, nie miała bezpośredniego wpływu na możliwość wypracowania właściwego stażu zatrudnienia koniecznego do uzyskania prawa do renty. Zły stan zdrowia oraz długotrwała choroba nie muszą skutkować zupełnym wyeliminowaniem z życia zawodowego, niemniej jednak powinny być sprawdzone pod kątem ewentualnego zmniejszenia stażu pracy i utrudnienia w wypracowaniu odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do powyższych kwestii, a zdaniem Sądu były to okoliczności, które możnaby uznać za szczególne. Odnosząc się zaś do zarzutów organu, dotyczących podejmowania przez zmarłego zatrudnienia bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, to nie można odmówić racji twierdzeniom skarżącej, że w jej sytuacji rodzinnej, podejmowanie jakiejkolwiek działalności zarobkowej, nawet bez opłacania składek było koniecznością, a nie wyborem. Umożliwiało to jej bowiem utrzymanie bardzo licznej rodziny. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ powinien ponownie dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnych okoliczności, uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Reasumując wskazać należy, że Prezes ZUS również w tym zakresie dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia miały – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych stwierdzeń, koniecznym jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i ponowna ocena całości materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.