II SA/Wa 529/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Adam Lipiński, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Przemysław Szustakiewicz, , Protokolant - Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej - oddala skargę - Prezes Rady Ministrów po rozpatrzeniu wniosku M. D. z dnia [...] lipca 2009 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu podał, że świadczenie owo, w formie emerytury lub renty, Prezes Rady Ministrów może przyznać w szczególnie uzasadnionych przypadkach i w wysokości innej niż określone w ustawie, zaś decyzja ta ma charakter uznaniowy. Przy rozpatrywaniu takich wniosków, brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia, bowiem może być ono przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter, tzn. wnioskodawca posiada wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie działalności np. naukowej, kultury czy sportu na rzecz kraju albo szczególne, nadzwyczajne zdarzenie losowe. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05, celu ustanowienia renty lub emerytury specjalnej przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego, bo chociaż działalność wymienionej jest szlachetna i godna pochwały, to jednak nie posiada znamion wybitnej. Analizując z kolei zdarzenie losowe uznać należy, że nie ma ono znamion wyjątkowości, zaś świadczenie specjalne przyznawane przez organ nie stanowi ani odszkodowania, ani też zadośćuczynienia i nie jest świadczeniem zastępczym w sytuacji, kiedy Prezes ZUS odmówił przyznania świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub gdy wysokość otrzymywanych świadczeń jest niezadowalająca. We wniosku do Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, M. D. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. W uzasadnieniu podała, że organ nie wziął pod uwagę szczególnej okoliczności, a jest nią wprowadzenie skarżącej przez ZUS w błąd co do ogólnego zakresu składkowego, przez co pozbawiono ją prawa do emerytury nauczycielskiej i w sposób szczegółowy opisała powyższą okoliczność dodając, że w chwili obecnej odmówiono jej nawet przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z tego też powodu pogorszył się jej stan zdrowia i nie jest w stanie znaleźć pracy. Reasumując, oczywisty błąd ZUS, niemożność naprawienia zaistniałej sytuacji poprzez dopracowanie do 30 lat w charakterze nauczyciela oraz załamanie psychiczne, stanowią szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 cytowanej już wyżej ustawy. Nie bez znaczenia przy przyznaniu tego świadczenia jest też fakt, że była wybitnym pedagogiem, wielokrotnie nagradzanym za swoją pracę, a w szczególności za niezwykłe zaangażowanie i oddanie się oraz osiągnięcia organizacyjne, dydaktyczne i wychowawcze. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. i w obszernym uzasadnieniu – przytaczając argumentację zawartą już w powyższej decyzji oraz argumentację skarżącej i podany przez nią stan faktyczny sprawy – opisał jej aktualną sytuację. Mianowicie, prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i miesięczne wydatki wynoszą ok. [...] zł, zaś jej mąż otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł oraz wykonuje w pewnych okresach usługi w zakresie ochrony (np. we wrześniu osiągnął dochód z tego tytułu w wysokości [...] zł). Posiada ona dwójkę pełnoletnich dzieci, które przebywają poza krajem i nie pomagają rodzinie. Skarżąca nie posiada własnego dochodu i jest zarejestrowana w PUP w B. od [...] czerwca 2009 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i nie korzysta z opieki społecznej, zajmując wraz z mężem trzypokojowe mieszkanie własnościowe. Często z powodu zbyt niskich dochodów, nie jest ją stać na wykupienie lekarstw. Jednakże wymienione okoliczności nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia wyjątkowego. Dodał ponadto, że organ nie jest uprawniony do ustalania uprawnień obywateli do określonych świadczeń społecznych oraz ich wysokości i nie jest również arbitrem sporów w tej dziedzinie, jak również do ingerencji w problematykę, której rozpoznanie i zajęcie stanowiska należy wyłącznie do właściwości innego organu. Reasumując, nie znaleziono żadnych przesłanek mogących uznać sytuację skarżącej jako szczególne zdarzenie losowe, mogące dać podstawę do przyznania emerytury przez organ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. D. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa z błędem w ustaleniach faktycznych, a to art. 82 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy, polegające na przyjęciu, iż szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest fakt, że została wprowadzona w błąd przez ZUS i przedwcześnie rozwiązano z nią nauczycielski stosunek pracy, podczas gdy zważywszy na inne okoliczności, a w szczególności na stan zdrowia oraz osiągnięcia pedagogiczne, ta właśnie okoliczność uzasadnia w pełni przyznanie emerytury specjalnej. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na zarzuty i argumenty zawarte już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podała, że przy ocenie okoliczności pominięto błąd ZUS, zaś decyzją została potraktowana "sztampowo", bez uwzględnienia elementarnej sprawiedliwości. Wszak – gdyby nie wprowadzono ją w błąd – to dopracowałaby jeszcze trzy miesiące w charakterze nauczyciela i uzyskałaby na zasadach ogólnych emeryturę nauczycielską. Tę właśnie okoliczność – zdaniem skarżącej – uznać należy za szczególną. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.) i zgodnie z jego treścią, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. W celu dokonania prawidłowej wykładni pojęcia szczególnie uzasadnionych przypadków odwołać się należy do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1429), w którym uznano, że przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku wskazano natomiast, że w przepisie tym chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, niepowtarzalność oraz często nieporównywalność takich zasług i osiągnięć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", jest w pełni uzasadnione. W dalszej kolejności należy wskazać, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, zaś zakres uznania jest zawsze wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji stosownie do treści art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 – LEX nr 149543). Korzystając z uznania administracyjnego, organ ma prawo zatem wyboru treści rozstrzygnięcia, lecz nie może być on dowolny, a musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Jednakże wybór ów, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż musiałby wtedy dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając tym samym poza wyznaczone mu granice kontrolne. Jak wskazano już powyżej, renta specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Zauważyć również należy, że ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia i przepis nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane oraz oceniane w sposób indywidualny i mogą to być np., jak wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, m.in. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo nadzwyczajne zdarzenie losowe. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, ale nie jest to jedyne kryterium przyznania tego świadczenia, gdyż wówczas zastąpiłoby ono pomoc społeczną, a renta specjalna nie ma charakteru roszczeniowego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo. Decyzja uznaniowa może bowiem być uchylona przez Sąd w sytuacji stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów procesowych bądź przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu, organowi, który postępowanie administracyjne przeprowadził z poszanowaniem zasad k.p.a., nie można zarzucić w niniejszej sprawie dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Celem regulacji zawartej w art. 82 ust. 1 ustawy, jest uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych i wybitnych lub dotkniętych szczególnymi zdarzeniami losowymi, nie zaś pomoc osobom, które ze względu na stan zdrowia, niemożność świadczenia pracy lub wiek znajdują się w trudnej sytuacji życiowej. Tymczasem sytuacja skarżącej, jakkolwiek trudna ze względu na stan zdrowia oraz jej sytuację życiową, tj. brak uprawnień do emerytury nauczycielskiej, nie wypełnia jednakże wskazanych powyżej przesłanek przyznania przez Prezesa Rady Ministrów renty specjalnej. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zbadał i odniósł się do przedstawionych przez skarżącą okoliczności, nie stwierdzając w konsekwencji, by była ona osobą odznaczającą się wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej. Nie można również stwierdzić, by sytuacja, w jakiej znalazła się skarżąca, była wynikiem szczególnych zdarzeń losowych. Należy wskazać, że fakt zawyżenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] stażu pracy skarżącej nie powoduje, że jej sytuacja stała się szczególna i nie uprawnia skarżącej do ubiegania się o świadczenie przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów, mające na celu uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, mającym wybitne, indywidualne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Bezspornie nie ma ono na celu rekompensowania czy naprawiania błędów organów. Dodatkowo należy zaznaczyć, że skarżąca ma możliwość dopracowania brakującego okresu ubezpieczenia i choć jej dotychczasowe próby w tym kierunku nie przyniosły spodziewanego rezultatu, to nie czyni jednak tego obiektywnie niemożliwym. Jednocześnie działalność pedagogiczna skarżącej, niewątpliwie zasługująca na uznanie i szacunek, również nie miała charakteru wyjątkowego, tj. "niepowtarzalnego". Należy również zauważyć, że skarżąca może, co zapowiedziała w skardze, domagać się od organu rentowego odszkodowania na zasadach ogólnych. Należy podkreślić, że kwestia stażu ubezpieczeniowego skarżącej była przedmiotem kontroli sądów powszechnych, bowiem Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia [...] maja 2009 r. sygn. [...] oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt [...], oddalającego odwołanie skarżącej od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania jej prawa do emerytury nauczycielskiej na podstawie art. 88 ust. 1 Karty Nauczyciela. Reasumując wskazać należy, że ocena zaistnienia przesłanek przyznania świadczenia specjalnego należy do organu, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Tak więc skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.