II SA/Wa 529/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści – oddala skargę – Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. P. S. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Dyrektor Biura Kadr ABW, działając z upoważnienia Szefa ABW, wydał zaświadczenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. potwierdzające realizację zadań służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia w okresie od [...] stycznia 1997 r. do [...] grudnia 2001 r. oraz w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. Na skutek wniosku P. S. z dnia [...] maja 2010 r. o zmianę treści wydanego zaświadczenia, wydano nowe zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] potwierdzające fakt pełnienia przez P. S. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od [...] stycznia 1997 r. do [...] grudnia 2001 r. oraz w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] grudnia 2006 r. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. P. S. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z ponowną prośbą o zmianę treści wydanego zaświadczenia. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia służby w ww. okresie w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że brak jest dokumentów stwierdzających w okresie wskazanym we wniosku, tj. od [...] grudnia 1994 r. do [...] grudnia 1996 r. oraz od [...] stycznia 2002 r. do [...] grudnia 2004 r. wystarczającą ilość (6 razy w ciągu roku) uczestnictwa wymienionego w czynnościach procesowych w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). P. S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef ABW postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazane wyżej postanowienia P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. uchylił postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., stwierdzając naruszenie przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a, gdyż autorem zarówno pierwszego postanowienia, jak również postanowienia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy był - działający z upoważnienia Szefa ABW - Dyrektor Biura Kadr ABW. Zgodnie zaś z treścią wymienionego wyżej art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę po ww. wyroku WSA, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2010 r. o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu swego orzeczenia organ podniósł, iż zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia między innymi w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu albo, gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie tylko w aktach osobowych P. S., ale również w innych znajdujących się w posiadaniu organu ewidencjach i rejestrach brak jest dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby, iż wyżej wymieniony podejmował sześć razy w roku, we wskazanym wyżej okresie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia, w rozumieniu ww. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, uprawniające organ do wydania zaświadczenia, które byłoby podstawą do podwyższenia P. S. emerytury. Szef ABW podniósł, że przepisy w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 roku w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), określają, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających powyższe fakty, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej. Taki zapis przepisu wskazuje na ograniczony zakres prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie wydania zaświadczenia. Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania żądanego zaświadczenia, nie może uwzględniać jako dowodu zeznań świadków, gdyż zgodnie z art. 75-86 k.p.a. mogą być one dopuszczone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem emerytalnym, w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i ich wysokości. Podsumowując organ stwierdził, że wynik dokonanej analizy akt osobowych P. S., jak również materiałów będących w posiadaniu Delegatur ABW w S. i P. oraz kwerendy archiwalnej Wydziałów Ewidencji i Archiwum tychże jednostek nie pozwala na potwierdzenie, iż w trakcie pełnienia służby w okresie od [...] grudnia 1994 r. do [...] grudnia 1996 r. oraz od [...] stycznia 2002 r. do [...] grudnia 2004 r. wnioskodawca przynajmniej 6 razy w ciągu roku realizował czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Na przedmiotowe rozstrzygnięcie Szefa ABW z dnia [...] stycznia 2012 r. P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi naruszenie przepisów: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a także przepisów art. 75 § 1, art. 80, art. 86, art. 127 § 3 art. 145 § 1 pkt 3 oraz art. 217 i 218 k.p.a. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści oraz przesłuchanie świadków. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga P. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.). Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest bowiem, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 k.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1379/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do cytowanego art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez żadną ze stron. Przedmiotem sporu jest natomiast odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego wysokość uposażenia do celów emerytalnych za okres od [...] grudnia 2004 r. do [...] grudnia 1996 r. oraz od [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. Organy decyzję swą w tym zakresie uzasadniły tym, że brak jest dokumentów stwierdzających, że P. S. w okresie wskazanym we wniosku, tj. od [...] grudnia 1994 r. do [...] grudnia 1996 r. oraz od [...] stycznia 2002 r. do [...] grudnia 2004 r. wystarczającą ilość (6 razy w ciągu roku) uczestniczył w czynnościach procesowych w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie i stwierdził, że nie tylko w aktach osobowych P. S., ale również w innych znajdujących się w posiadaniu organu ewidencjach i rejestrach brak jest dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby, iż skarżący podejmował sześć razy w roku, we wskazanym wyżej okresie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia, w rozumieniu ww. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, uprawniające organ do wydania zaświadczenia, które byłoby podstawą do podwyższenia P. S. emerytury. Szef ABW podniósł, że przepisy w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), określają, że środkiem dowodowym, potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających powyższe fakty, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej. Taka treść przepisu wskazuje na ograniczony zakres prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie wydania zaświadczenia. Organ, prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania żądanego zaświadczenia, nie może uwzględniać jako dowodu zeznań świadków, gdyż zgodnie z art. 75-86 k.p.a. mogą być one dopuszczone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem emerytalnym, w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i ich wysokości. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu o braku podstawy prawnej do wydania zaświadczenia za okresy wskazane w decyzji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zaświadczenie, jak wskazano powyżej, jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Nie może ono zatem zawierać informacji, które są sprzeczne z określonym stanem prawnym. Natomiast wydanie zaświadczenia za okres objęty sentencją decyzji, byłoby sprzeczne z przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Reasumując w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, a skarga P. S. jako bezzasadna podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji. Na marginesie należy tylko stwierdzić, że bezzasadny jest zarzut skargi, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2011 r. zawarł wytyczne na temat konieczności wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie. Zgodnie z treścią powołanego w skardze art. 145 § 1 k.p.a., wznowić można tylko postępowanie w sprawie, zakończonej decyzją ostateczną. Decyzja organu I instancji nie jest i nie była ostateczna po uchyleniu decyzji II instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Treść uzasadnienia wyroku nie zawiera zalecenia wznowienia postępowania, lecz Sąd zacytował przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wyjaśniając dlaczego, wydając wyrok z dnia 21 września 2011 r., Sąd zobowiązany był uchylić decyzję organu II instancji. Jak wynika jasno z rozważań Sądu, uchylenie nastąpiło, gdyż decyzja podpisana została przez tę samą osobę, która podpisała decyzję I instancyjną. Brak uchylenia decyzji zaskarżonej jako ostatecznej w administracyjnym toku instancji, doprowadziłby do zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tej przyczyny w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku znalazła się treść, która została błędnie zrozumiana przez skarżącego jako wytyczne do wznowienia postępowania administracyjnego w jego sprawie.