II SA/Wa 53/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant ref. staż. Aneta Kardas, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec E. Z. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z [...] lipca 2017 r. skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W motywach wniosku skarżący podał, że po pozytywnej weryfikacji pełnił służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, a następnie w Agencji Wywiadu. Zadania realizował zarówno w kraju, jak i poza jego granicami. Wszystkie obowiązki zawsze wypełniał zgodnie z prawem, nie szczędząc sił i zdrowia. Skarżący dodał, iż był dopuszczony do najwyższej klauzuli tajemnicy państwowej. W latach 1990 - 2006 pełnił służbę na stanowiskach kierowniczych, co wymagało od niego szczególnego oddania i poświęcenia się obowiązkom, także w soboty, niedziele i inne dni wolne od pracy. Skarżący podkreślił, że za rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych otrzymywał wyróżnienia oraz awanse na kolejne wyższe stanowiska i stopnie służbowe. Ponadto został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi. Organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Agencji Wywiadu [...] listopada 2006 r. i posiada prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] kwietnia 2017 r. (stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...]) wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] września 1974 r. do [...] maja 1990 r., tj. 15 lat, 8 miesięcy i 5 dni. Natomiast całkowity okres służby skarżącego wynosi 32 lata, 3 miesiące i 1 dzień. Zatem służba na rzecz totalitarnego państwa stanowi około 48,6% całego okresu służby. W sytuacji, w której z 32 lat, 3 miesięcy i 1 dnia ogólnego stażu służby, 15 lat, 8 miesięcy i 5 dni pełnione było na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie jest spełniona. Dalej organ wywiódł, iż skoro obie przesłanki z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. "krótkotrwałość" i "rzetelność") muszą być spełnione łącznie, to niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Na poparcie powyższego stanowiska Minister przywołał prawomocne wyroki tut. Sądu. Z tej przyczyny organ stwierdził brak podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra skarżący (reprezentowany przez adwokata P. S.) zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez: - rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. z pominięciem słusznego interesu skarżącego, który to przechodząc pomyślną weryfikację, a następnie przez szereg lat pełniąc służbę na rzecz III Rzeczypospolitej Polskiej, biorąc udział w wielu skomplikowanych operacjach wywiadowczych, działając także poza granicami kraju i pełniąc służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, wyróżniając się swoją postawą na tle innych funkcjonariuszy, za co był wielokrotnie nagradzany i odznaczany (m.in. Złotym Krzyżem Zasługi) mógł oczekiwać, że służba przed 1 sierpnia 1990 r. nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na otrzymywane przez niego świadczenie emerytalne, - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że skarżący wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, mimo iż przebieg jego służby, uzyskiwane w toku służby odznaczenia, dodatki służbowe oraz pozytywne, dobre i bardzo dobre oceny pracy operacyjnej, prowadzą do wniosków odmiennych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędne przyjęcie przez organ, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c tej ustawy niezbędne jest łączne zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wystarczające jest zaistnienie choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, 2) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy z zaistniałego stanu faktycznego, zwłaszcza przedstawionych przez skarżącego dokumentów, wynika, że wykonywał on po dniu 12 września 1989 r. powierzone mu w ramach służby zadania i obowiązki rzetelnie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a sytuacja skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie, 3) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędne przyjęcie przez organ, że biorąc pod uwagę okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do ogółu okresu służby, nie może on być uznany za "krótkotrwały", pomimo tego, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa wynosił zaledwie 48,6% całego okresu jego służby i biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, powinien zostać uznany za krótkotrwały, 4) art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez niezastosowanie i w konsekwencji niewyłączenie w stosunku do skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, pomimo tego, że skarżący spełnił warunki do zastosowania wobec niego przedmiotowej instytucji oraz z daleko posuniętej ostrożności procesowej 5) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby", bez uwzględnienia korzystnej dla skarżącego wykładni tego przepisu, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do treści ww. normy prawnej, które to wątpliwości winny być interpretowane na korzyść skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki przewidzianej przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b tej ustawy. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL. Jeżeli zatem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa potraktować jako samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji funkcjonariusz, który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył. Stanowisko tut. Sądu znajduje potwierdzenie w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z 15 grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że obie określone w art. 8a ust. 1 przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego muszą być spełnione łącznie. Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Biorąc pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 32 lata, 3 miesiące i 1 dzień, z czego 15 lat, 8 miesięcy i 5 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy podzielić stanowisko Ministra, iż skarżący nie spełnia przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. W sytuacji, w której z okresu ponad 32-letniego ogólnego stażu służby, ponad 48% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Prawie połowę okresu całej kariery zawodowej skarżący odbył służąc państwu totalitarnemu. Użycia w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym określenia "krótkotrwała służba" nie sposób kojarzyć wyłącznie z przewagą okresu służby na rzecz państwa demokratycznego nad pełnioną dla państwa totalitarnego. Określenia te nie są bowiem w języku potocznym - w kontekście wykonywania pracy - stosowane zamiennie i rozumiane jako tożsame. Gdyby intencją prawodawcy było powiązanie stosowania wyjątku wyłącznie z przewagą okresu pozostałej służby nad tą na rzecz totalitarnego państwa, wyraziłby swoją wolę inaczej. Na marginesie dostrzec wypada, iż ta "przewaga" jest zresztą w przypadku skarżącego znikoma. Analogiczną ocenę - co do służby na rzecz totalitarnego państwa, trwającej nawet krócej niż w rozpatrywanej sprawie (9 lat i 9 miesięcy - 28% całości służby) - jako niemogącej być rozumiana jako krótkotrwała - zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA). Po wyrażeniu w jego uzasadnieniu poglądu - jakoby warunkiem zastosowania art. 8a ust. 1 nie musiało być spełnienie obu przesłanek wymienionych w jego pkt 1 i 2 (stanowisko identyczne do wyrażonego potem w orzeczeniu o sygn. akt I OSK 1895/19) – skonstatowano, że w rozpatrywanym przypadku nie spełniono warunku sformułowanego w pkt 1 (krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego). Zdaniem Sądu kasacyjnego, wykluczało to zastosowanie wyjątku od zasad ogólnych i oddalono skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę byłego funkcjonariusza. Tut. Sąd podziela ocenę organu, że wobec niespełnienia przez skarżącego przesłanki krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego, nie ma możliwości zastosowania względem niego wyjątku przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Okoliczności pełnienia służby (w tym przyznane odznaczenia) miałyby znaczenie w przypadku krótkotrwałej służby. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.