II SA/Wa 532/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] października 2017 r. P.Z. pełni służbę w W., w Centralnym Biurze Śledczym Policji. Wraz z rodziną, żoną oraz dwójką małoletnich dzieci zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, do którego jest uprawniony jako współwłaściciel. Niespornym w sprawie jest, że mieszkanie to nie zapewnia przysługujących stronie norm zaludnienia, wynikających z regulacji rozporządzenia wykonawczego do ustawy o Policji. W związku z tym, oświadczeniem mieszkaniowym z [...]sierpnia 2017 r. strona wystąpiła do organu I instancji o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie zainteresowanego, skoro posiada on lokal mieszkalny którego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od powierzchni przysługującej zgodnie z normami zaludnienia, to nie posiada on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, w związku z czym powyższy równoważnik powinien zostać mu przyznany. Natomiast w ocenie organu I instancji, sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stanowi w świetle brzmienia przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłankę negatywną przyznania przedmiotowego świadczenia w związku z czym, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Komendant CBŚP odmówił przyznania stronie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.  Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, argumentując swoje stanowisko zgodnie ze wskazanym już wyżej stanowiskiem. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu stanu faktycznego i prawnego w sprawie, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do postanowień przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny (za brak lokalu mieszkalnego), jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiada on lokalu (mieszkalnego). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji zastosował literalną wykładnię wskazanych wyżej przepisów, argumentując, że skoro strona posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, to prawa do równoważnika nie posiada. W tym ujęciu, w ocenie organu I instancji, bez znaczenia pozostaje, czy posiadany przez zainteresowanego lokal mieszkalny odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia. Organ odwoławczy uznał więc, że wykładnia omawianych przepisów wskazuje w tym ujęciu ratio legis regulacji odnoszących się do równoważnika jako zaistnienie stanu w którym policjant posiada mieszkanie. Jeżeli uznaje, że nie odpowiada ono potrzebom jego i jego rodziny, jest uprawniony do przydzielenia lokalu mieszkalnego w granicach posiadanych norm zaludnienia lub skorzystania z bezzwrotnej formy pomocy mieszkaniowej w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Na gruncie zatem przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji organ I instancji dokonał zatem wykładni, zgodnie z którą sam fakt współposiadania (będącego konsekwencją prawa współwłasności) stanowi przesłankę negatywną przyznania prawa do równoważnika a organ odwoławczy konkluzję tę podzielił. Od powyższej decyzji P.Z. wywiódł do tut. Sądu skargę, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnej interpretacji art. 92 Ustawy o Policji z dn. 06 kwietnia 1990 roku bez uwzględnienia art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy z dn. 06 kwietnia 1990 roku o Policji, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członów rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w jego ocenie wykładania organów jest błędna i nie ma poparcia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Policjantowi w służbie stałej zgodnie z art. 88 ustawy o Policji przysługuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem jego członków rodziny. Normy mieszkaniowe na każdego z członków rodziny zostały określone jako od 7 do 10 metrów kwadratowych. Posiadany przez skarżącego lokal mieszkalny w miejscowości B. przy ul. [...] posiada niespełna 18 metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej, co w odniesieniu do jego rodziny powoduje, iż nie spełnia on norm mieszkaniowych. Rodzina skarżącego składa się z P.Z., żony P.Z.- funkcjonariusza Komendy Głównej Policji, oraz dwóch małoletnich synów: T.Z. ur. 2014 roku i J.Z. ur. 2015 roku. Żona skarżącego wystąpiła do Komendanta Głównego Policji o przyznanie jej z zasobu mieszkalnego KGP mieszkania służbowego i zgodnie z otrzymaną decyzją została wpisana na listę oczekujących na lokal służbowy, ponieważ spełnia wszystkie konieczne kryteria do przyznania służbowego lokalu mieszkalnego. Nieracjonalnymi byłyby w ocenie strony przepisy Ustawy o Policji w tym zakresie, gdyby policjantowi posiadającemu lokal mieszkalny niespełniający norm mieszkalnych, należało się mieszkanie służbowe a nie należał się równoważnik pieniężny za brak mieszkania. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej należy się równoważnik pieniężny za brak mieszkania, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) nie mogą być rozpatrywane bez odniesienia do Ustawy o Policji, która stanowi akt prawny nadrzędny nad rozporządzeniem. Z literalnego brzmienia przepisów na które powołuje się Organ w swojej decyzji wynika, iż rzeczywiście policjantowi posiadającemu lokal mieszkalny, nie przysługuje równoważnik za brak mieszkania. Jest to jednak jedynie ograniczenie się do gramatycznej wersji przepisów. Zgodnie z zasadą wykładni prawa w kontekście całej ustawy, przepisy należy rozpatrywać w odniesieniu do całości a nie jedynie poprzez wybranie odpowiedniego fragmentu przepisu, który pasuje organowi wydającemu decyzję. W ten sposób można by doprowadzić do absurdalnych sytuacji i absurdalnych decyzji, które byłyby wydawane przez organy administracji państwowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności co do wykładni przepisów regulujących zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozbieżności te zostały jednakże usunięte w wyniku podjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (ONSA i WSA 2008/5/78) oraz z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 (ONSA i WSA 2010/1/6), dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należnego funkcjonariuszom Policji i Straży Granicznej. Regulacje w zakresie uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy obu tych służb, jak zauważył NSA w uchwale z dnia 18 listopada 2009 r., są identyczne zarówno w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Istota spraw podjętych w powyższych uchwałach sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy funkcjonariuszowi (jego małżonkowi) posiadającemu dom lub lokal mieszkalny, które nie odpowiadają przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej według norm zaludnienia lokali mieszkalnych, przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu. W świetle powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09, wprawdzie dotyczącej funkcjonariuszy Straży Granicznej, jednakże mającej zastosowanie także do funkcjonariuszy Policji z uwagi na identyczne uregulowania w tym zakresie, "równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.)." W świetle powyższego istota sprawy niniejszej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada mieszkanie o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art. 88 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Tak samo w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzi z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1146/11, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona, jak powyżej, wykładnią systemową i celowościową. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. W takiej sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i traktuje je jak własne. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy i uwzględniając fakt, iż przedmiotowy lokal mieszkalny użytkowany przez policjanta, stanowiący odrębną nieruchomość, nie pozostawał w dyspozycji organów policji, oraz że jego wielkość nie spełnia nawet minimalnych norm przysługujących policjantowi, to w świetle powyższego, oraz w świetle wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanych w w/powołanym rozstrzygnięciu, stanowisko organu jawi się jako nieprawidłowe. Skoro bowiem lokal mieszkalny będący własnością funkcjonariusza, nie spełnia w zakresie wielkości minimalnych norm mieszkaniowych przysługujących funkcjonariuszowi, to brak jest podstaw ku temu aby uznać, że prawo strony do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane. W konsekwencji powyższego uznać należało, że stronie nadal przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego z brak lokalu mieszkalnego. Tylko bowiem wtedy, gdyby lokal ten spełniał co najmniej powyższe normy, po stronie organu istniała by możliwość uznania, ze prawo policjanta do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane a w konsekwencji uznania, ze omawiany równoważnik jest skarżącemu nienależny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz. U. z 2018 r., Nr 1302 ze zm.) Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi.