II SA/Wa 534/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] zawieszającego postępowanie w sprawie przyznania P. K. wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister Obrony Narodowej wskazał, iż po ukończeniu [...] lat życia P. K. złożył wniosek o przedłużenie wypłacania mu renty rodzinnej na podstawie art. 24 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 330) w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.). Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor [...] zawie (dalej jako Dyrektor WBE) odmówił mu przyznania prawa do wojskowej renty rodzinnej z tytułu inwalidztwa. Decyzja ta była przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w W. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...] oddalił odwołanie zainteresowanego. Po rozpoznaniu apelacji P. K. Sąd Apelacyjny w W. [...] wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...]oddalił apelację zainteresowanego. W dniu [...] stycznia 2013 r. P. K. złożył do Sądu Najwyższego skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. P. K. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o przyznanie mu wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku w trybie art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. W związku ze złożeniem skargi kasacyjnej, Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie wszczęte przez P. K. wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. o podstawę prawną zawieszenia. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmówił uzupełnienia wskazanego powyżej postanowienia. W dniu [...] października 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Najwyższy ze skargi kasacyjnej zainteresowanego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra Obrony Narodowej. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2013 r. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia [...] stycznia 2014 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...]. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie przyznania wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 138/174) umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte wnioskiem P. K. z dnia [...] maja 2013 r. zostało ostatecznie zakończone decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Ministra Obrony Narodowej. Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2013 r. zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji brak przeprowadzenia przez Ministra Obrony Narodowej we własnym zakresie postępowania na okoliczność pozbawienia strony prawa do świadczenia w wyniku wystąpienia szczególnych okoliczności; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zachodzą przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, b) art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie elementów obligatoryjnych zaskarżonego postanowienia, c) art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności wnioskowanych przez stronę w ramach toczącego się postępowania. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. P. K. wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie decyzji odmownej podtrzymując w uzasadnieniu wniosku dotychczasowe zarzuty. Minister Obrony Narodowej nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie i rozstrzygnął jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. zawieszające postępowanie w sprawie przyznania P. K. wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku nie jest obarczone wadą, o której mowa wart 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku P. K. było stwierdzenie przez organ administracyjny, iż toczy się sprawa przed sądem powszechnym w sprawie przyznania stronie wojskowej renty rodzinnej z tytułu inwalidztwa, na podstawie art. 24 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na fakt, iż art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin w sposób wyraźny stwierdza, iż jedną z przesłanek umożliwiających przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jest brak możliwości jego nabycia w drodze ustawy, należało przyjąć, iż organ przed którym toczyło się postępowanie, w sposób prawidłowy ustalił związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem rozstrzyganym przez Sąd Najwyższy. Jak to wyjaśniono już wcześniej stronie w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r., skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego jest środkiem nadzwyczajnym mającym ten skutek, że w przypadku jej uwzględnienia, Sąd ten może uchylić wydane wcześniej orzeczenie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania lub wyjątkowo może sam orzec co do istoty sprawy. Gdyby to nastąpiło i po ponownym rozpatrzeniu wniosku, przyznano by P. K. rentę, to nie miałby on podstaw prawnych ubiegać się o świadczenie przyznawane na podstawie art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Natomiast podstawą prawną do zawieszenia postępowania był art. 97 k.p.a. w zw. z art. 8 powyższej ustawy. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie art. 156 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania oraz naruszenie art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym, poprzez uznanie iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie. Skarżący podniósł, iż Minister Obrony Narodowej od chwili wszczęcia postępowania nie zapoznał się w całości z wyjątkowością sytuacji skarżącego, a tym samym w dalszym ciągu w obrocie prawnym istnieje decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Przedmiotem skargi słała się decyzja nadzorcza Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2017 r., którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2013 r. zawieszającego postępowanie w sprawie przyznania P. K. wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku. W pierwszej kolejności należy wytknąć Ministrowi Obrony Narodowej, iż w wyniku wszczętego na wniosek skarżącego postępowania nadzorczego, którego przedmiotem było postanowienie, organ nadzorczy załatwił sprawę decyzją, zamiast wydać postanowienie, zgodnie z art. 126 k.p.a. Powołany przepis bowiem stanowi, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. P. K. wystąpił o stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Obrony Narodowej kontrolą nadzorczą objął jedynie to wnioskowane postanowienie. Przedmiotowe postanowienie nie ma waloru ostateczności, bowiem skarżący złożył od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia Minister Obrony Narodowej wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. W nauce prawa i orzecznictwie przeważa pogląd, iż co do zasady tryb nadzorczy powinien dotyczyć decyzji ostatecznych (wyjątek stanowi przypadek, gdy strona ma w postępowaniu odwoławczym możliwość wybory trybu kwestionowania rozstrzygnięcia: zwykłego lub nadzorczego). Należy wskazać, że zadaniem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie decyzji (postanowienia) dotkniętej nieważnością. Decyzja (odpowiednio postanowienie) o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc. Stwierdza, że badana decyzja jest dotknięta przesłanką nieważnościową wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. od początku, czyli od dnia jej wydania. Badanie nieważności decyzji (postanowienia) pierwszej instancyjnej bez kontroli decyzji organu odwoławczego (postanowienia) prowadziłoby do niejednolitości usuwania z obrotu prawnego decyzji (postanowienia) dotkniętej wadą nieważności. I tak poddanie kontroli nadzorczej postanowienia pierwszoinstancyjnego wymusza kontrolę nadzorczą postanowienia organu rozpatrującego wniesiony środek zaskarżenia. W wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA 3826/03 (publik. LEX nr 164995) WSA w Warszawie stwierdził, iż brak połączenia procedury badania w postępowaniu nieważności decyzji wydanych w obu instancjach mogłoby w skrajnych sytuacjach prowadzić do niemożności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji drugoinstancyjnej mimo, że takiej eliminacji poddano decyzję organu I instancji. Skład orzekający w niniejsze sprawie ten pogląd podziela. Podkreślić należy, iż o ile możliwe jest poddanie kontroli nadzorczej jedynie decyzji (odpowiednio postanowienia) ostatecznej, która może zakończyć postępowanie w sprawie w sposób odmienny niż uczyniono to rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, to niedopuszczalnym jest poddanie takiej kontroli decyzji nieostatecznej, która nie ma samodzielnego bytu prawnego, w tym znaczeniu, że nie kończy sprawy (jest zależna od decyzji organu odwoławczego). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż postępowanie nadzorcze powinno toczyć się w stosunku do obu ww. wymienionych postanowień (z dnia [...] lipca i [...] listopada 2013 r.), a nie tylko postanowienia pierwszoinstancyjnego. Minister Obrony Narodowej, jako organ nadzorczy do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia pierwszoinstancyjnego powinien ocenić ten wniosek pod względem dopuszczalności stwierdzenia nieważności tylko tego postanowienia, a także ocenić, czy wobec postanowienia, które nie kończyło postępowania w sprawie może prowadzić postępowanie nadzorcze. Ocena taka powinna doprowadzić do stanowiska, że postępowaniem nadzorczym należy objąć również postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. Zatem pominięcie w postępowaniu nadzorczym tej okoliczności doprowadziło do sytuacji, że dokonywano oceny legalności postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., bez równoczesnej oceny istniejącego w obrocie prawnym postanowienia utrzymującego w mocy kwestionowane przez stronę postanowienie. Ustalenia te prowadzą do stwierdzenia, że organ orzekający w sprawie naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 8, art. 9 i 15 k.p.a. W doktrynie można odnaleźć pogląd, iż przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności jest decyzja ostateczna, którą w przypadku wyczerpania toku instancji jest decyzja organu wyższego stopnia. Nie ma zaś w przepisach k.p.a. żadnej regulacji pozwalającej na łączenie w ramach postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji postępowań dotyczących decyzji wydanych w obu instancjach. Przyjęcie, iż przedmiotem postępowania uregulowanego w art. 156 i n. k.p.a. jest decyzja ostateczna wyklucza dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Z tego względu ewentualny wniosek o wszczęcie takiego postępowania powinien zostać załatwiony odmownie decyzją (obecnie postanowieniem) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 k.p.a.) – K. Kaszubowski, A. Skóra "Przegląd orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA w zakresie administracyjnego postępowania za rok 2005" publ. LEX. W myśl art. 7 k.p.a. organ administracji przy rozpoznawaniu każdej sprawy ma obowiązek dążyć do pogodzenia interesu społecznego ze słusznym interesem strony. Dotyczy to także spraw rozstrzyganych w oparciu o przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji. Minister Obrony Narodowej, do którego wpłynęło żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. z urzędu wiedział, że postanowienie to nie kończyło postępowania w sprawie. Wobec tego stosownie do art. 7 - 9 powinien zapytać stronę o stanowisko co do zakresu postępowania nieważnościowego. Powinność wyjaśnienia treści żądania strony wynika z ciążącego na organie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nie czyniąc tego organ naruszył powyżej wskazane przepisy i to w sposób, który mógł mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Podkreślić należy, iż brak w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowania wyraźnie nakazującego prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowień) I i II instancji nie oznacza dopuszczalności prowadzenia oddzielnych postępowań w stosunku do poszczególnych decyzji (postanowień) wydanych w sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu, w szczególności wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku, czy domaga się on także kontroli nadzorczej postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie intencji strony da organowi możliwość prawidłowego załatwienia sprawy, poprzez odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego lub wydanie postanowienia merytorycznie rozstrzygającego o zasadności wniosku strony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.