II SA/Wa 535/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant M. Z., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2006 r. o nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z dnia [...] lutego 2003 r., skierowanym do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w S. M. G. wystąpił o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego. We wniosku wskazał, że legitymuje się trzydziestoletnim stażem pracy, w tym również w warunkach szczególnych oraz, że został zwolniony z zakładu pracy ze względu na likwidację tego zakładu. Starosta S. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 j ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 6 lit. b, ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65) oraz art. 104 kpa, odmówił przyznania M. G. zasiłku przedemerytalnego. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że M. G.zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w charakterze bezrobotnego i decyzją z dnia [...] października 2002 r. o nr [...] uzyskał prawo do pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] października 2002 r. na okres nieprzekraczający 12 miesięcy. Rozpoznając wniosek M. G. o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego organ wskazał, że nie spełnia on warunków do jego przyznania na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. M. G. nie był bowiem zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w charakterze bezrobotnego. M. G. odwołał się od tej decyzji, jednakże Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r., skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy w S. M. G. zwrócił się o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego. W jego uzasadnieniu wskazał na nowelizację ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1366). Starosta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. a i b, art. 23 ust. 1 i 2, art. 37 k ust. 1, art. 37 l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r.) i art. 150 a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) odmówił M. G. przyznania świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po zbadaniu sprawy w oparciu o powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy prawa, M. G. nie spełnia przesłanek do przyznania mu świadczenia przedemerytalnego określonych, w art. 37 k ust. 1 w.w ustawy. M. G. odwołał się od tej decyzji do Wojewody Pomorskiego, który decyzją z dnia [...] marca 2006 r., o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 150 a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 164, poz. 1366) w związku z art. 37 j ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przyznał M. G. z dniem [...] stycznia 2002 r. prawo do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona w stopniu wystarczającym udowodniła, że spełnia przesłanki do przyznania jej zasiłku przedemerytalnego. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kpa stwierdził z urzędu nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2006 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że rażące naruszenie przepisów prawa polegało na przyznaniu M. G. świadczenia w sytuacji gdy w okresie od [...] lipca 1972 r. do [...] lipca 2002 r. pozostawał on w zatrudnieniu i nie spełniał tym samym przesłanek do przyznania mu świadczenia przedemerytalnego. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (rozpoznając ponownie odwołanie M. G. od decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2005 r., po uchyleniu decyzji Wojewody Pomorski z dnia [...] marca 2006 r. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej) utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że brak jest prawnych przesłanek do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 150 a ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. M. G. pozostawał bowiem w zakreślonym ustawowo terminie, to jest do dnia [...] stycznia 2002 r. w zatrudnieniu nie spełniając tym samym przesłanek do uzyskania statusu bezrobotnego. Organ wskazał również, że na rozstrzygnięcie nie mogło mieć wpływu udokumentowanie przez M. G. legitymowania się co najmniej trzydziestoletnim okresem uprawniającym do zasiłku i piętnastoletnim okresem wykonywania prac, uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Podaniem z dnia [...] października 2006 r., skierowanym do Powiatowego Urzędu Pracy w S. M. G. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] lutego 2003 r. W podaniu nie wskazał żadnych nowych okoliczności. Przypomniał jedynie, że legitymuje się trzydziestoletnim okresem zatrudnienia, w tym dwudziestoletnim okresem zatrudnienia w warunkach szkodliwych. Podał również, że z dniem [...] lipca 2002 r. zakład pracy, w którym był zatrudniony wypowiedział mu umowę o pracę z powodu likwidacji zakładu pracy. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. o nr [...], wydanym na podstawie art. 145 a, art. 147, art. 149 § 1 i 2 i art. 150 § 1 kpa, wznowił postępowanie w sprawie, zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Pomorskiego o nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2005 r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 a § 1 kpa oraz 150 a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), Wojewoda Pomorski odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty S., dotyczącą odmowy przyznania M. G. zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji podano, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 a § 1 kpa. Kwestionowana bowiem decyzja ostateczna nie została wydana w oparciu o przepis, którego niezgodność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05. Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny powołanym orzeczeniem orzekł bowiem o niekonstytucyjności art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65), a przepis ten nie stanowił podstawy prawnej, badanej pod kątem wznowienia postępowania decyzji. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 145 a i 151 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Wojewody Pomorskiego, utrzymał ją w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], M. G. wniósł o jej uchylenie, a także o przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego od 2002 r. Wnoszący skargę podał, że wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania mu zasiłku przedemerytalnego spełnił do dnia [...] sierpnia 2002 r. Wskazał również, że nie może ponosić odpowiedzialności za fakt istnienia jego zakładu pracy w dacie [...] stycznia 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne zawarte w decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę M. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. o nr [...] wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało przed organem pierwszej instancji niewątpliwie z inicjatywy skarżącego. Podać jednakże należy, że złożone przez skarżącego podanie z dnia [...] października 2006 r. było nieprecyzyjne co do zawartego w nim żądania. Nie zawierało informacji czy skarżący kwestionuje tym wnioskiem, wydaną w jego sprawie decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r., o nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] marca 2003 r., o odmowie przyznania mu zasiłku przedemerytalnego czy też wniosek dotyczy decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda Pomorski również odmówił przyznania skarżącemu zasiłku przedemerytalnego, utrzymując w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2005 r. o nr [...]. Z podania skarżącego nie wynikało również czy jest to wniosek o wznowienie postępowania i w oparciu o jakie przesłanki domaga się on wzruszenia decyzji. W takiej sytuacji, ze względu na obowiązek organu dokonania oceny formalnej wniesionego przez stronę podania, rzeczą jego było sprawdzenie, czy podanie to odpowiada wymaganiom przewidzianym dla tego rodzaju pism (art. 63 § 1 i 2 k.p.a.). Wskazać bowiem należy, że przepisy art. 61 – 66 kpa dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego, nie różnicują ani czynności z tym wszczęciem związanych, ani przesłanek powstania zawisłości sprawy z uwagi na tryb postępowania. Przepisy te powinny być stosowane w trybie zwykłym, czyli instancyjnym, jak również w przypadku wdrożenia postępowania w trybach nadzwyczajnych. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiałe, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji zamiast wyjaśnić jaki jest przedmiot i zakres żądania, uznał, że M.G. domaga się, z powołaniem się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. o sygnaturze akt SK 15/05 wznowienia postępowania w oparciu o zapis art. 145 a kpa, w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. Tak samo postąpił organ drugiej instancji, bowiem nie podjął żadnych starań w kierunku wyjaśnienia intencji skarżącego, wyrażonych we wniosku z dnia [...] października 2006 r. Organ nie wyjaśnił również czy wniosek skarżącego nie dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r., którą to decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] marca 2003 r. o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Jest to okoliczność bardzo istotna w sprawie bowiem decyzje te wydane były w oparciu o art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie oświaty (Dz. U. Nr 6 z 2003 r., poz. 65), który to artykuł w części, w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002 r." został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05). O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2002 r. o sygnaturze akt NSA I SA 2188/00 - LEX nr 81741). Organy obu instancji tego nie uczyniły, tym samym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc to pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.