II SA/Wa 536/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję, J. K., wnioskiem z dnia 2 stycznia 2017 r. (data wpływu do organu: 5 stycznia 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. I5c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, J. K. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r, J. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2790/19) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] z uwagi na uchybienia w ich uzasadnieniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. J. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2379/20) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż pomimo tego, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2790/19 to w ponownym postępowaniu organ nie ustalił, czy służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała w ujęciu indywidulanym (podmiotowym), wskazanym przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 czerwca 2020r. Sąd podkreślił, iż Minister de facto odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na charakter służby pełnionej przez niego przed 31 lipca 1990 r., nie opierając się na przesłance "krótkotrwałości służby" (lub braku "krótkotrwałości’), lecz na nieznanej ustawie przesłance postawy polityczno-moralnej i zaangażowaniu w służbie, co - zdaniem organu, świadczy o tym, że skarżący identyfikował się z ówczesnym ustrojem. Dalej Sad wskazał, ze oceniając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności zobowiązany jest odnieść się do przesłanki "krótkotrwałości służby". W ocenie Sądu niewątpliwie pojęcie to zostało użyte przez ustawodawcę w odniesieniu do całego okresu zatrudnienia (służby). Należało więc w ocenie Sądu rozważyć, jakie okresy służby określa się pojęciem "krótkotrwałe" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalno-rentowe po przepracowaniu kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. W ocenie zatem Sądu, z perspektywy długości całej służby, która w sytuacji skarżącego wynosi 25 lat, 1 miesięcy i 26 dni okres 2 lata i 10 miesięcy służby na rzecz państwa totalitarnego powinien być określony jako krótkotrwały Nie może bowiem ujść uwadze organu, że skarżący pełnił przede wszystkim służbę na rzecz państwa demokratycznego i pełnił tą służbę wzorowo. Sąd nie podzielił też zapatrywania organu, który odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na charakter służby pełnionej przez niego przed 31 lipca 1990 r. odnosząc się przy tym do prezentowanej postawy polityczno-moralnej i zaangażowania w służbie na rzecz państwa totalitarnego, co - zdaniem organu, świadczy o tym, że skarżący identyfikował się z ówczesnym ustrojem. Sąd zwrócił też organowi uwagę na to, ze należy domniemywać, że każdy kandydat do służby w SB był świadomy podjętych w tym kierunku działań. Natomiast, ustawa zaopatrzeniowa została tak skonstruowana aby ocenić nie sam fakt podjęcia służby w SB ale to, czy występują przesłanki wyłączjące działanie przepisów ustawy w indywidulanych sprawach. Dobre wyniki i ukończenie Akademii Spraw Wewnętrznych, również nie stanowią w ocenie Sądu przesłanki negatywnej w przedmiotowej sprawie. Wskazują, że skarżący jest osobą inteligentną, dobrze przyswajającą wiedzę oraz obowiązkową. Na marginesie Sąd dodał, że powyższe znalazło przełożenie w dalszej karierze zawodowej skarżącego i w jego służbie na rzecz demokratycznego państwa. Ponadto Sąd podkreślił, że w czasie pracy w Służbie Bezpieczeństwa skarżący miał status funkcjonariusza w służbie przygotowawczej. Skarżący nie angażował się w zadania ukierunkowane bezpośrednio w realizację funkcji państwa totalitarnego, a jedynie realizował zwykłe czynności w służbie publicznej. Przez cały okres pracy w Służbie Bezpieczeństwa nie był nagrodzony lub w inny sposób wyróżniony, w trakcie podejmowania służby, jak i w okresie całej służby skarżący nigdy nie był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, ani innej partii politycznej. Skarżący w okresie pełnienia pracy w Służbie Bezpieczeństwa awansował , jednakże awans w stopniu podoficerskim wynikał ze stażu służby a nie z innych przyczyn. Sąd uwypuklił też to, że w żadnym z dokumentów postępowania, w tym także w materiałach IPN nie ma dowodu wskazującego na to, że skarżący podejmował jakiekolwiek działania skierowane przeciwko obywatelom. Przyjęcie takiej formy "odpowiedzialności zbiorowej" przez organ, bez dowodów potwierdzających, że skarżący podejmował tego typu działania należało według Sądu uznać za niedopuszczalne. Ponadto, w okresie służby w SB, z uwagi na brak przeszkolenia resortowego oraz pozostawanie w służbie przygotowawczej, czynności skarżącego były ograniczone. Sąd przesądził także, iż dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy zaznaczyć, że nie sposób przyjąć, aby wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W związku z dokonaną wiążącą wykładnią art.8a ustawy zaopatrzeniowej , Sąd jeszcze raz podkreślił, iż w jego ocenie w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie występuje również po stronie skarżącego "szczególny przypadek". Zestawiając bowiem charakter i specyfikę służby, pełnione funkcje, dobre opinie, odznaczenia, nie można mieć wątpliwości, iż skarżący kwalifikuje się do przyjęcia, iż spełnia wymóg ustawowy określony jako "szczególny przypadek". W wytycznych dla Ministra Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie będąc związanym oceną prawną przedstawioną w powyższej sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Decyzją z dnia [...] lutego 2022r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie odmówił uwzględnienia wniosku strony. W uzasadnieniu organ podał, że , że całkowity okres służby Pana J. K. wynosi 25 lat, 1 miesiąc i 26 dni. W sytuacji, w której służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 10 miesięcy, czyli przez około 11 % całego okresu służby, to zdaniem organu nie można mówić tutaj o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie trzyletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Według organu J. K. mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby. W ocenie organu w niniejszej sprawie, bezspornym jest, że nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Pana J. K. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. I tym samym uznano, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Na marginesie zauważono, że świadczenie emerytalne wypłacane ww. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U, z 2020 r. poz. 1611). W kontekście analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku stwierdzono, iż wnioskodawca był świadomy przyjęcia do służby w Służbie Bezpieczeństwa - "Zwracam się z uprzejmą prośbą o przyjęcie do pracy w Służbie Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]" (wniosek personalny z dnia [...] września 1987 r. - karta [...] sygn. akt [...]). Dobrowolne przystąpienie do Służby Bezpieczeństwa, świadczy według organu, że Pan J. K. zdawał sobie sprawę z zadań, które będzie miał realizować w Służbie Bezpieczeństwa, a każdy obywatel ówczesnej Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, był świadomy zbrodniczej działalności jaką wykonywały organy państwa totalitarnego. Organ podkreślił też, że J. K. w trakcie służby w Służbie Be2pieczeństwa rozwijał się zawodowo, oraz przełożeni inwestowali w jego karierę zawodową. Wskazano, ze z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu wynika również, że Pan J. K. był inspektorem Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] , będącym terenowym odpowiednikiem Departamentu [...] MSW. Departament ten został utworzony [...] września 1989 r., a jego bezpośrednim poprzednikiem w resorcie był Departament [...] MSW, czyli struktura zajmująca się walką z działalnością antypaństwową w kraju poprzez likwidowanie wszelkich przejawów opozycji, m.in. za pomocą represji wobec społeczeństwa. Zadania Departamentu [...] MSW zostały określone jako rozpoznawanie, przeciwdziałanie i zapobieganie niezgodnej z obowiązującym prawem działalności osób lub grup (w tym przebywających na terenie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej cudzoziemców) godzących w ogólnonarodowe dobra kultury oraz prawa i wolności obywateli, dążących do podważenia konstytucyjnego porządku i systemu parlamentarnego w państwie, a także stosujących terroryzm polityczny. Jednostka koordynowała również ochronę tajemnicy państwowej oraz informowała organy władzy o nastrojach i sytuacji społeczno-politycznej w kraju, a zwłaszcza o zagrożeniach bezpieczeństwa państwa. Przyczyną powstania jednostki było rozpoczęcie procesu transformacji systemowej. Z tego względu dotychczasowa retoryka odwołująca się do obrony ustroju socjalistycznego została zastąpiona odniesieniami do praworządności i poszanowania konstytucji. W rzeczywistości nowy pion nadal prowadził inwigilację działaczy "Solidarności". Jednym z jego ważniejszych zadań stało się również rozpracowywanie struktur pozostających poza tzw. konstruktywną opozycją, czyli organizacji krytykujących ustalenia Okrągłego Stołu (m.in. Konfederacja Polski Niepodległej, Solidarność Walcząca, Polska Partia Niepodległościowa, Federacja Młodzieży Walczącej, Niezależne Zrzeszenie Studentów). Reasumując organ uznał, że dobrowolne przystąpienie Pana J. K. do organów państwa totalitarnego, zaangażowanie strony w realizację zadań charakterystycznych dla ww. jednostek oraz brak woli odejścia ze struktur państwa totalitarnego, co skutkowało realizacją zadań charakterystycznych dla ówczesnego systemu, aż do likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, świadczy że w przedmiotowej sytuacji nie może być mowy o uznaniu, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający organowi skorzystanie z uprawnień zawartych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Od powyższej decyzji J. K. wywiódł skargę do tut. Sądu zarzucając organowi naruszenie przepisów materialnych i procesowych skupiając się w głównej mierze na fakcie niezastosowania się przez organ do wytycznych Sądu administracyjnego zawartych w prawomocnym wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów uznać należy, iż narusza ona prawo. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia, czy organ wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia i zastosował się do sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zawartego w wyroku z dnia 24 czerwca 2021r. [sygn. akt II SA/Wa 2379/20] uchylającym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art.153 p.p.s.a. organ któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W w/w rozstrzygnięciu Sąd administracyjny przesądził zaś to, : "iż dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy zaznaczyć, że nie sposób przyjąć, aby wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP". Konkludując Sąd przesądził również: "iż w jego ocenie w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie występuje również po stronie skarżącego "szczególny przypadek". Zestawiając bowiem charakter i specyfikę służby, pełnione funkcje, dobre opinie, odznaczenia, nie można mieć wątpliwości, iż skarżący kwalifikuje się do przyjęcia, iż spełnia wymóg ustawowy określony jako "szczególny przypadek"." W wytycznych dla Ministra Sąd przypomniał Ministrowi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie będąc związanym oceną prawną przedstawioną w powyższej sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Pomimo tak jasno i klarownie przedstawionej wykładni normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, organ całkowicie zignorował ją w swych rozważaniach. Skupił się zaś na własnej, dowolnej i rażąco błędnej interpretacji omawianego art.8a i na pozaustawowej kwestii postawy polityczno-etycznej strony czy pobierania nauki w Szkole w [...]. Takie postępowanie Ministra, w świetle normy art.153 p.p.s.a. – co oczywiste – nie może spotkać się z akceptacją tut. Sądu. Świadczy bowiem albo o niedbałym zapoznaniu się z wcześniejszym rozstrzygnięciem Sądu, albo o rażąco lekceważącym stosunku do prawomocnego wyroku Sądowego (którego motywy – co znamienne - organ podzielił jednak w sposób dorozumiany, skoro nie wywiódł od niego skargi kasacyjnej). W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu art.153 p.p.s.a. i przez to niewłaściwie oceniono stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w uzasadnieniu wcześniejszego rozstrzygnięcia. W efekcie powyższego, w sytuacji gdy prawomocny wyrok Sądu przesądził w sposób jednoznaczny fakt, iż w sprawie są spełnione obydwa kryteria z art.8a ust.1 pkt.1 i 2 omawianej ustawy zaopatrzeniowej oraz że nie można mieć wątpliwości, iż skarżący kwalifikuje się do przyjęcia, iż spełnia wymóg ustawowy określony jako "szczególny przypadek", organ (który nota bene nie zakwestionował powyższych konkluzji Sądu w jedyny prawnie dopuszczalny sposób tj. wywodząc od wcześniejszego wyroku skargę kasacyjną), na obecnym etapie postępowania musi wydać pozytywną dla strony decyzję.