II SA/Wa 537/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. P. K. zaskarżył w całości decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2019 roku, nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] października 2018 r. (nr [...]) o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. P. K. pełni służbę w Policji od dnia [...] maja 2009 roku. W służbie stałej został mianowany w dniu [...] maja 2012 roku. Z uwagi na nabycie lokalu (aktu notarialny repetytorium nr [...]), od 2012 roku P. K. rokrocznie pobiera równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu [...] lipca 2018 roku P. K. złożył do Komendanta Rejonowego Policji W. [...] oświadczenie mieszkaniowe w celu oceny uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2018 roku. W oświadczeniu tym zainteresowany wykazał, że posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, który nie zapewnia stronie oraz jego rodzinie przysługujących norm zaludnienia. W tym samym dniu złożył podanie o wycofanie wniosku o przyznanie mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i uchylenie decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] [...] z dnia [...] marca 2018 roku, przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia za rok 2018. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 roku Komendant Rejonowy Policji [...] odmówił przyznania P. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przedmiotową decyzję doręczono stronie w dniu 24 listopada 2018 roku. W dniu 6 grudnia 2018 roku, z zachowaniem terminu, pełnomocnik Pana P. K. wniósł odwołanie do Komendanta [...] Policji. W odwołaniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wniósł o uchylenie decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] października 2018 roku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie odwołującemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów art. 92 ust. 2 ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687) z poźn. zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013r., poz. 1130, z późn. zm.) poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy odwołujący spełnia wszelkie przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, brak rozpatrzenia w całości materiału dowodowego poprzez pominięcie podania odwołującego z dnia [...] lipca 2018 roku. Analizując przedmiotową sprawę Komendant [...] Policji wskazał, że w świetle art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Art. 89 tejże ustawy stanowi, że członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym; 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż na dzień złożenia wniosku P. K. legitymuje się uprawnieniami do 4 norm zaludnienia. Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., nr 1170 z poźn. zm.), policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny przysługuje od 7 do 10 m2 pow. mieszkalnej, a zatem skarżący posiada uprawnienia do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 28 do 40 m2. W tej sytuacji posiadany lokal mieszkalny nr [...] położony przy ul. S. [...] w W., o powierzchni użytkowej 44,40 m2 w tym powierzchni mieszkalnej 27,13 m2 nie zapewnia zainteresowanemu przysługujących norm zaludnienia. Organ wskazał, iż zajmowanie mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia funkcjonariusza prawa do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Istota problemu wywołanego odwołaniem w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w sytuacji gdy policjant otrzymał w 2018 roku równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, może rownież w tym samym roku ubiegać się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 192, z poźn. zm.) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Uwzględniając brzmienie § 2 pkt 2 cyt. Rozporządzenia organ stwierdził, że skoro równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się jeśli policjant otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, to analogicznie jeśli policjant pobrał za dany rok równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to w danym roku nie przysługuje mu już świadczenie pieniężne za brak lokalu mieszkalnego. Paragraf 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi więc tym samym, iż nie można twierdzić, że w przypadku odwrotnej kolejności złożenia wniosku przez funkcjonariusza przysługiwałby równocześnie równoważnik za remont i brak lokalu mieszkalnego. Byłoby to nielogiczne i prowadziło do sytuacji, w której kolejność złożenia wniosków decydowałaby czy policjantowi przyznany będzie jeden równoważnik - za brak lokalu, czy też obydwa równoważniki w przypadku wystąpienia w pierwszej kolejności z wnioskiem o równoważnik za remont zajmowanego lokalu. Powyższe prowadziłoby do tzw. "obejścia" przepisu § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Tak, więc jak wynika z powyższego jest to świadczenie roczne. Natomiast z akt sprawy wynika, że w 2017 roku P. K. był już uprawniony do 4 norm zaludnienia, a tym samym stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie uległ zmianie od momentu złożenia przez funkcjonariusza w dniu [...] lutego 2018 roku wniosku o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. To policjant dokonał wyboru, że w 2018 roku również złożył wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dopiero na tej podstawie Komendant Rejonowy Policji [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2018 roku o przyznaniu Panu P. K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia za rok 2018. Równoważnik zastał wypłacony policjantowi, a powyższa decyzja wygasła z dniem [...] grudnia 2018 roku. Strona zrealizowała zatem prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w rozdziale 8 ustawy o Policji, wybierając równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu, jako chybiony należy ocenić zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle obowiązujących przepisów, brak jest możliwości przyznania w tym samym roku, prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, wobec skorzystania przez P. K. w 2018 roku z prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, który zajmuje. Nie może go stanowić - wbrew ocenie skarżącego - także argument dotyczący braku rozpatrzenia całości materiału dowodowego poprzez pominięcie przez organ pierwszej instancji podania strony z dnia [...] lipca 2018 roku, zawierającego żądanie wycofania wniosku o przyznanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu i uchylenie decyzji przyznającej funkcjonariuszowi to świadczenie. Jak wcześniej wskazano, równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest świadczeniem rocznym. Podkreślić należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie w takiej sytuacji nie przewiduje możliwości zwrotu wypłaconego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Przepis § 7 w/w rozporządzenia stanowi, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydaje się, w przypadku: 1. nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość: 2. uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. W omawianej sprawie nie zachodzi żadna z tych przesłanek. Policjant zgodnie z przepisami, słusznie otrzymał w 2018 roku równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ustawodawca w przypadku rezygnacji uprawnionego policjanta do tego świadczenia nie przewidział możliwości zwrotu pobranego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle powyższego brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] października 2018 roku odmawiającej przyznania Panu P. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. P. K. zaskarżył w całości decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2019 roku, nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] października 2018 r. (nr [...]) o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organowi administracji zarzucił: a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 poz. 161) w związku z §1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez niezastosowanie, w sytuacji, gdy odwołujący spełnia wszelkie przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. b) brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego poprzez pominięcie podania odwołującego z dnia [...] lipca 2018 roku. Komendant [...] Policji wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Oceniając skargę zgodnie z powyższymi kryteriami należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] października 2018r., nr [...]. Na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Art. 89 ustawy stanowi, że członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym; 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na dzień złożenia wniosku funkcjonariusz legitymował się uprawnieniami do 4 norm zaludnienia. Organ wskazał, iż zajmowanie mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia funkcjonariusza prawa do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast, istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w sytuacji gdy policjant otrzymał w 2018 roku równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, może również w tym samym roku ubiegać się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 192, z poźn. zm.) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W przedmiotowej sprawie policjant nabył już prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] marca 2018 roku). W dniu [...] lipca 2018 roku P. K. złożył do Komendanta Rejonowego Policji [...] oświadczenie mieszkaniowe w celu oceny uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lipca 2018 roku. W tym samym dniu złożył podanie o wycofanie wniosku o przyznanie mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i uchylenie decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] marca 2018 roku, przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia za rok 2018. Przy spełnieniu przesłanek do obu omówionych świadczeń i wniosku funkcjonariusza o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2018 roku organ w pierwszej kolejności powinien rozważyć zasadność uchylenia ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Powyższa konstrukcja wprowadza możliwość wzruszenia, w trybie nadzwyczajnym, ostatecznej decyzja administracyjnej. Stanowi ona pewien wyjątek od zasady trwałość decyzji administracyjnej tworzącej dla stron prawa nabyte, chroniąc te prawa przed dowolną ingerencją organów administracji publicznej przez wymaganie zgody stron na jej wzruszenie. Konstrukcja ta służy jednemu celowi, a mianowicie ustabilizowaniu określonych w wyniku postępowania administracyjnego praw i obowiązków stron w sferze prawa materialnego, gdy inaczej mówiąc - decyzja stosowania prawa powoduje rozstrzygnięcie sporu co do prawa lub usunięcie sytuacji nieustalenia prawa. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. bada się jedynie czy istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej - czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art.155 k.p.a. stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, Lex nr 320845). Organ winien zatem w pierwszej kolejności, zgodnie z wnioskiem funkcjonariusza, zbadać przesłanki uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wydanie na obecnym etapie decyzji od odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia [...] października 2018r. i następnie utrzymanie jej w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 roku, należało uznać jako wydane z naruszeniem prawa (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego). Bowiem aby zbadać prawidłowo zasadność wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organ musi w pierwszej kolejności rozstrzygnąć w odrębnym postępowaniu o tym, czy pozostawia w obiegu prawnym decyzję z dnia [...] marca 2018 roku. Nie było przy tym przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, organ nie naruszył bowiem w stopniu rażącym prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.