II SA/Wa 539/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Teresa Zyglewska (spr.) Olga Żurawska – Matusiak Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej oddala skargę. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował A.L. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] służby celnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.L. wywodząc, iż w trakcie pełnienia służby zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych i pracowników, w okresie od dnia [...] maja 2007 r. do [...] września 2007 r. pełnił obowiązki Naczelnika Wydziału [...], natomiast od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] września 2008 r. zajmował stanowisko Naczelnika [...]. Szef Służby Celnej w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wywodził, iż obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. Badając zasadność mianowania A.L. na stopień w korpusie [...] Służby Celnej, Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, że w tym przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj. dzień 31 października 2009 r. Organ podkreślił, że w tej dacie A.L. zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...] celnego. Organ nie kwestionował zajmowania w przeszłości przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Podkreślił natomiast, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie uzależnia od zajmowania bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy stanowiska związanego z podporzadkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub służbowych lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Powołując się na zasady techniki prawodawczej, organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, że użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Przepis ten bowiem został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych, o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradacje, co zdaniem organu odwoławczego oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Na takie rozumienie tego sformułowania - w ocenie organu - wskazuje również wykładnia językowa. Organ zwrócił uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed wejściem w życie ustawy, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A.L., zarzucając naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędna wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej bez spełnienia wymogów określonych w tym przepisie, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez Dyrektora Izby Celnej w B. albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie odwołującego na stopień oficerski w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W obszernym uzasadnieniu skargi A.L. szczególną uwagę zwrócił na kwestię wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Podniósł, iż przedmiotowy przepis i użyty w nim zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", winien być interpretowany w ten sposób, iż odnosi się do całego okresu służby pełnionej poprzez funkcjonariusza przed dniem wejście w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, co czyni skargę niezasadną. Pierwszy z przedstawionych zarzutów skargi odnosi się do zasadniczej istoty sporu. Zarzut ten dotyczy błędnej - w ocenie strony skarżącej - wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Spór pomiędzy organem a stroną dotyczy odmiennej interpretacji użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Organ zwrot ten rozumie jako sytuację istniejącą bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Natomiast zgodnie z interpretacją strony skarżącej sformułowanie powyższe należy rozumieć jako sytuację, która miała miejsce w jakimkolwiek czasie przed datą wprowadzenia w życie nowych przepisów, niekoniecznie w przededniu ich obowiązywania. Powyższa okoliczność wskazuje jednoznacznie na fakt, iż wykładnia językowa w rozpoznawanej sprawie nie może zostać zastosowana, gdyż budzi wątpliwości w związku z literalnym, gramatycznym rozumieniu zapisu normy prawnej zawartej w tym przepisie. W takiej sytuacji, nie przecząc, iż w demokratycznym państwie prawnym prymat należy przyznać wykładni językowej, jednakże z uwagi na fakt, iż okoliczności sprawy, a zwłaszcza nieścisłość językowa tego przepisu nakazują odstąpienie od zastosowania tej zasady interpretacyjnej i poszukiwanie rozwiązań w wykładni systemowej i celowościowej (por. Wykładnia w prawie administracyjnym, Wojciech Jakimowicz, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006 r., s. 428). Na marginesie należy zauważyć, iż w doktrynie zaczyna odgrywać rolę pogląd, iż wykładnię językową w prawie administracyjnym należy stosować ostrożnie, skłaniając się do stosowania wykładni systemowej (por. T. Spyra, Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni s.58). Powyższe okoliczności, uzasadniają zastosowanie w sprawie wykładni systemowej celem oceny legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Należy więc zastosować zarówno wykładnię systemową zewnętrzną - obejmującą jego wnioskowanie, czy też miejsce w systemie prawa, jak i wykładnię wewnętrzną, obejmującą wnioskowanie o treści przepisu na podstawie jego miejsca w systemie aktu normatywnego. Zwrócić więc należy uwagę, co zasadnie podkreśla w odpowiedzi na skargę organ, iż sformułowanie "przed wejściem w życie ustawy" używane było wielokrotnie przez ustawodawcę na gruncie innych aktów prawnych. Sformułowanie takie znajduje się między innymi w art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku ropy, (Dz. U. Nr 52, poz. 343, ze zm.), art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 202, poz. 1551), art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 199, poz. 1937), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej. Analizując treść wymienionych wyżej przepisów stwierdzić należy, iż niewątpliwie ustawodawca zmierzał do objęcia działaniem tej normy prawnej sytuacje, które miały miejsce bezpośrednio przed wprowadzeniem w życie ustaw, do których odnoszą się te regulacje. Rozpatrując treść przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej zwrócić należy uwagę, iż ustawodawca przepis ten umieścił w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Przepisy te ze swej istoty odnoszą się do kwestii unormowań zachodzących na styku dotychczas obowiązującej regulacji prawnej i nowej regulacji. Cel ustawodawcy realizowany przepisami przejściowymi sprowadza się więc do transparentnego powiązania tych dwóch regulacji prawnych. Zbędne więc w tym zakresie jest odnoszenie się do stanu prawnego czy faktycznego istniejącego w okresie wcześniejszym. Mając na względzie fakt, że metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, iż prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku, stwierdzić należy, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej należy odczytywać tak jak uczynił to organ. Przyjąć więc należy, iż dyrektywa interpretacyjna wykładni systemowej nakazuje odczytywać tę normę jako czas bezpośrednio istniejący przed datą wejście w życie ustawy. Zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie zasadnym byłoby nie tylko odniesienie się do wykładni systemowej, ale też zastosowanie dyrektywy interpretacyjnej w postaci wykładni celowościowej (funkcjonalnej), aby odczytać prawidłowy sens zapisu spornej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2000 r., SA/Rz 595/99, POP 2002, z. 1 poz. 23). Odczytując przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 przy zastosowaniu wykładni celowościowej, ocenić należy jakiemu celowi dana regulacja prawna miała służyć. Celem tej ustawy było uporządkowanie kwestii dotyczących stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, między innymi poprzez stworzenie korpusu stopni służbowych. W art. 223 ust. 2 - 6 określone zostały szczegółowe zasady podporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich przed wejściem w życie ustawy stopni służbowych do określonych korpusów. Celem więc tej ustawy między innymi było wprowadzenie zmian w tym zakresie poprzez właściwe, zgodne z jej założeniami zakwalifikowanie danego stanowiska i stopnia służbowego do odpowiedniego korpusu Służby Celnej. Nie było zamiarem aby na mocy tego aktu prawnego dokonywać awansów, co w wielu przypadkach miałoby miejsce, gdyby przepis ten odczytywać tak jak chce skarżący. Chodziło jedynie o to, aby funkcjonariusze posiadający określone stopnie lub zajmujący opisane w ustawie stanowiska bezpośrednio przed zmianą ustawy, otrzymali właściwe odwzorowanie tych stopni i stanowisk w kontekście nowej regulacji. Odczytywanie powyższego przepisu czy to za pomocą wykładni językowej, czy też przy użyciu wykładni celowościowej, w ten sposób, iż ustawodawca objął tym przepisem dowolny czas, który miał miejsce przed wejściem wżycie ustawy, a nie w dacie bezpośrednio poprzedzającej jej obowiązywanie w wielu sytuacjach prowadziłoby do rozumowania pozbawionego logicznych podstaw. Podzielając zapatrywanie skarżącego przyjąć bowiem by należało, że określenie stopnia w stosownym korpusie należałoby się również osobom, które wcześniej, przed wejściem w życie nowej ustawy zajmowały określone stanowiska, ale orzeczeniami dyscyplinarnymi zostały przeniesione na inne stanowisko lub obniżono im stopień służbowy. Kłóciłoby się to w sposób jaskrawy z celami i zasadami postępowania dyscyplinarnego, jak i z ogólnie przyjętą zasadą praworządności. Pomocniczo w niniejszej sprawie należy uwzględnić również zastosowanie wykładni autonomicznej. Czytając uzasadnienie do projektu ustawy o Służbie Celnej zwrócić należy uwagę na fakt, iż podłożem jej uchwalenia była chęć uporządkowania obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych. Odnośnie zaś przepisów przejściowych w uzasadnieniu tym wyraźnie się stwierdza, iż "przepisy przejściowe ustawy przewidują płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą, stanowiąc że funkcjonariusze celni, którzy na dzień 28 lutego 2009 r. pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu niniejszej ustawy. Nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie będą określane od dnia 1 lipca 2009 r. w myśl przepisów niniejszej ustawy i jej aktów wykonawczych." W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie łączne zastosowanie tych trzech wykładni (językowej, systemowej i celowościowej) oraz pomocniczo wykładni autentycznej prowadzi do rezultatu akceptowalnego z punktu widzenia każdej z tych dyrektyw interpretacyjnych, iż sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć jako czasookres bezpośrednio poprzedzający wejście do porządku prawnego nowej ustawy o Służbie Celnej. Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego stwierdzenia, iż zarzut skargi w tym zakresie nie jest oparty na uzasadnionych podstawach. Odnosząc się do drugiego z zarzutów zawartych w skardze zauważyć należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., sąd administracyjny jest obowiązany uwzględnić skargę jeśli zaistniało naruszenie przepisów postępowania (nie dających podstawy do wznowienia ), jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nie zawiera uzasadnienia oraz stosownego pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Na marginesie zauważyć należy, że pierwotnie toczył się spór czy akt ten jest decyzją administracyjną. Kwestia, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji administracyjnej zostało rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 listopada 2003 r. Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest ocena, czy uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu twierdzenie takie nie jest uzasadnione. Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone i rozpoznane, przy czym pamiętać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ drugiej instancji jest zobligowany, tak samo jak organ pierwszej instancji, do merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę merytorycznie. Tak samo uczynił też organ odwoławczy, przy czym nie istniała podstawa do uchylenia decyzji od której złożono odwołanie, albowiem zgodnie z treścią obowiązującego w tej dacie art. 138 §2 k.p.a. Szef Służby Celnej uprawniony byłby do uchylenia tej decyzji jedynie, gdy zachodziłaby konieczność uprzedniego przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zgromadzony materiał był zaś wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać zaś należy, że wady uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, same w sobie nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem zadaniem organu odwoławczego nie jest jedynie ocena przedstawionej do kontroli decyzji, ale merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził, potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99 - LEX nr 48722, wyrok NSA z 27 lipca 1999 r., IV SA 714/97 - LEX nr 47853). Mając na względzie, iż powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku prawnego. Również ostatni z zarzutów skargi, odnoszący się do niewłaściwego skonstruowania sentencji decyzji organu drugiej instancji nie może zostać uwzględniony. Także to zastrzeżenie sformułowane przez skarżącego rozpatrzeć należy w kontekście wpływu na wynik sprawy. Zasadnie skarżący podnosi, iż art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć formułowanych przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy lub uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając tą decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Decyzja Szefa Służby Celnej zaś formułowana jest w ten sposób: "utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu". Nie odpowiada więc ona wymienionym w art. 138 rozstrzygnięciom jakie może wydać organ odwoławczy. Jednakże porównując treść decyzji organu pierwszej instancji, która dotyczy mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej, stwierdzić należy, iż Szef Służby Celnej utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Uchybienie to więc nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe rozważania, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.