II SA/Wa 539/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. R. (ur. [...] czerwca 1956 r.) z dnia 12 listopada 2014 r., odmówił przyznania wymienionej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca w wieku 56 lat stała się całkowicie niezdolna do pracy i na przestrzeni [...] lat udokumentowała jedynie 7 lat 11 miesięcy oraz 26 dni okresów składkowych oraz 2 lata 7 miesięcy i 29 dni okresów nieskładkowych, a owe okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto pierwsze udowodnione zatrudnienie poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne podjęła [...] stycznia 1985 r., tj. w wieku 28 lat, zaś w latach 1985 – 1990, 1993 – 1995, 1997 – 2005 i 2007 – 2011 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącej przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Dodano też, że opieka nad dzieckiem chociaż bardzo pożądana ze względów społecznych, nie stanowi okoliczności szczególnej, bowiem jest to życiowy wybór pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i poświęcenie się opiece nad dzieckiem. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia. We wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i stwierdziła, że wychowanie dziecka nie było kwestią wyboru życiowego, lecz koniecznością z uwagi na stan zdrowia. W wieku [...] lat zachorowała na raka szyjki macicy, lecz nie ubiegała się o uznanie jej za niezdolną do pracy, a następnie w latach 2009 – 2010 nastąpił nawrót choroby. Mimo tych trudności podejmowała się pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2013 r. i [...] września 2014 r. uznano skarżącą za całkowicie niezdolną do pracy, a ze względu na niemożność ustalenia daty powstanie niezdolności do pracy, przyjęto – zgodnie z obowiązującymi przepisami – datę zgłoszenia wniosku o świadczenie, tj. [...] kwietnia 2013 r. Dalej dodano, że okres od 15 kwietnia 1977 r. do 14 kwietnia 1983 r., tj. 6 lat przyjęto jako okres nieskładkowy z powodu opieki nad dziećmi. W dalszej części stwierdzono, że w myśl art. 14 ust. 1 i 3 ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika jest dla organu wiążące, zaś pozostawanie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku nie może zostać uwzględniony do okresu zatrudnienia, a trudności w uzyskaniu zatrudnienia nie mogą być traktowane jako szczególne okoliczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca E. R. zarzuciła organowi, że przedstawione zaświadczenia o stanie zdrowia winny być wystarczające do ustalenia daty powstania całkowitej niezdolności do pracy i sama wie, że już dużo wcześniej była całkowicie niezdolna do pracy jeśli się zważy na jej choroby. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone orzeczenie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, skarżąca nie spełniła przesłanki wystąpienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających jej uzyskania emerytury lub renty w trybie ustawowym. Orzeczeniami lekarz orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] września 2014 r., została ona uznana za całkowicie, trwale niezdolną do pracy. Zatem z powodu niemożności ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, słusznie przyjęto za ową datę dzień zgłoszenia wniosku o świadczenie, tj. [...] kwietnia 2013 r. Stanowi o tym przepis art. 14 ust. 2 ustawy (zdanie drugie), bowiem jeżeli nie ma możliwości ustalenia ani daty, ani okresu powstania niezdolności do pracy, za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. Natomiast do tego czasu udowodniła ona łącznie 10 lat, 7 miesięcy i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych, co jest okresem – w ocenie Sądu – nieadekwatnym do [...] lat życia. Wprawdzie przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, jednakże słusznie organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzył się ich chociażby z tego powodu, że skarżąca była zdolna do pracy. Co zaś się tyczy wychowania dziecka, to organ na okres ten potraktował, jako okres nieskładkowy, tj. od 15 kwietnia 1977 r. do 14 kwietnia 1983 r., a więc 6 lat. Natomiast jeśli nie zgadzała się ona z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS co do kwestii daty początkowej powstania niezdolności do pracy, to w myśl art. 14 ust. 2a ustawy, przysługiwał jej sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu, a zgodnie z treścią art. 14 ust. 3 ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Dodać ponadto należy, że bezrobocie jest istotnym czynnikiem uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, jednak aby okres pozostawania bez pracy można było uznać jaką szczególną okoliczność, to należy wykazać, że w celu znalezienia pracy wykazano się wyjątkową aktywnością, a czego nie można powiedzieć o skarżącej. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do trudnej sytuacji skarżącej, jednakże z drugiej strony podkreślić trzeba, że sama trudna sytuacja nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się nierzetelności organu w prowadzonym postępowaniu dowodowym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.