II SA/Wa 540/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.) Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 ustawy dnia z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), dalej: "ustawa o Straży Granicznej", w związku z § 1, § 2, § 3, § 4 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. 2002, Nr 118, poz. 1014 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.", utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającą zmiany decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2014 r., przyznającej [...] M. B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, w części dotyczącej wysokości stawki, polegającej na zmianie stawki z 7,20 zł dziennie na 14,40 zł dziennie od dnia 4 września 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: M. B. jest funkcjonariuszką Straży Granicznej w służbie stałej od dnia [...] grudnia 2013 r. i pełni obowiązki służbowe w Placówce [...] Oddziału SG w G. W dniu [...] stycznia 2014 r. ww. (wówczas M. B.) złożyła wniosek o przydział lokalu mieszkalnego oraz oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił ww. przydziału lokalu mieszkalnego wobec niedysponowania przez Oddział wolnym lokalem mieszkalnym, spełniającym przysługujące wówczas 2 normy zaludnienia, w miejscowości G. ani w miejscowości pobliskiej. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przyznał funkcjonariuszce równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 7,20 zł dziennie od dnia [...] stycznia 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. ww. złożyła oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości a także wniosek o przydział lokalu. W oświadczeniu zawarła informację, iż w dniu [...] sierpnia 2014 r. zawarła związek małżeński z M. B., natomiast we wniosku w pkt 4 podała, iż małżonek w dniu [...] grudnia 2013 r., odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją odmówił funkcjonariuszce przydziału lokalu mieszkalnego w związku z tym, iż Oddział nie dysponuje wolnym lokalem mieszkalnym w miejscowości pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej, który spełniałby przysługujące 3 normy zaludnienia. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., przyznającej M. B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, w części dotyczącej wysokości stawki, polegającej na zmianie stawki z 7,20 zł dziennie na 14,40 zł dziennie od dnia [...] września 2014 r., uznając wymienione świadczenie za nienależne, jako że mąż wyżej wymienionej - funkcjonariusz SG - utracił uprawnienie do tego świadczenia z chwilą odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji funkcjonariuszka zakwestionowała przyjęte przez organ stanowisko. Podała, że zawarła związek małżeński z [...] SG M. B., w związku z czym posiada prawo do 3 norm zaludnienia. Zaznaczyła, iż mąż odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego przed zawarciem związku małżeńskiego. Organ odwoławczy motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. wskazał, iż na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi SG w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jeżeli funkcjonariusz, pomimo przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego, nie otrzyma go, to stosownie do art. 96 ust. 1 ww. ustawy przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wskazanego w § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Ponadto, zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy występuje zbieg uprawnień do otrzymania przez funkcjonariusza lub jego małżonka, który jest także funkcjonariuszem, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznaje się każdemu z nich jeden równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej funkcjonariuszowi nieposiadającemu członków rodziny (połowa stawki świadczenia należna funkcjonariuszowi posiadającemu członków rodziny). Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji prawidłowo uwzględnił przesłanki wskazane w powołanych przepisach, wystąpił bowiem zbieg uprawnień do otrzymania przez funkcjonariusza lub jego małżonka, który jest także funkcjonariuszem, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mąż funkcjonariuszki w dniu [...] marca 2014 r. odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego, zaś decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzekł o utracie przez ww. prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zatem przyznanie przedmiotowego świadczenia w wysokości należnej funkcjonariuszowi posiadającemu członków rodziny w sytuacji, gdy małżonek tego funkcjonariusza, będący funkcjonariuszem SG, utracił prawo do pobierania takiego świadczenia, czyniłoby go bardziej uprzywilejowanym od innych funkcjonariuszy. W skardze na powyższą decyzję Komendanta Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. M. B. zarzuciła naruszenie § 2 pkt 1-4 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez dokonanie przez organ II instancji niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego wobec ustalonego stanu faktycznego, a pośrednio również dokonanie niewłaściwej subsumcji pierwszego z wyżej wymienionych przepisów w odniesieniu do aspektu zrzeknięcia się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu małżonka funkcjonariusza w czasie, gdy nim nie był. W zawiązku z powyższym skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżąca podniosła, iż przysługuje jej - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w pełnej wysokości jak dla funkcjonariusza posiadającego co najmniej jednego członka rodziny, a nie połowa tego równoważnika. Wskazała, iż w dniu [...] sierpnia 2014 r. zawarła związek małżeński z funkcjonariuszem SG, który odmówił, lokalu mieszkalnego, w związku z czym utracił prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu na podstawie przepisu § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia. Przepis ten nie znajduje zatem zastosowania wobec skarżącej, natomiast powinna zostać zastosowana norma z § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż ze względu na wystąpienie zbiegu uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego koniecznym jest zastosowanie § 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiącego o przysługiwaniu każdemu z małżonków funkcjonariuszy jednego równoważnika w wysokości określonej w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W przypadku utraty prawa do równoważnika przez jednego z małżonków nie ma podstawy do przyznania drugiemu małżonkowi równoważnika w podwójnej wysokości. Okoliczność utraty przez męża skarżącej prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie wyklucza stosowania przepisu § 3 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ww. ustawy. Jeżeli funkcjonariusz, pomimo przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego, nie otrzyma go, to stosownie do art. 96 ust. 1 ww. ustawy, przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis art. 96 ust. 2 ww. ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w oparciu o tę delegację, wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Przepis § 1 rozporządzenia stanowi, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada: (1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, (2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, (3) lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, (4) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, (5) lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobów towarzystwa budownictwa społecznego, (6) tymczasowej kwatery. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że: (1) nie utracił lub nie zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w § 1 pkt 1 - 5, (2) nie otrzymał pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w § 1 pkt 2 i 4, ze środków budżetu państwa, z wyjątkiem funkcjonariusza przeniesionego do służby z miejscowości innej niż pobliska, (3) jego małżonek nie otrzymał pomocy, o której mowa w pkt 2, (4) nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, (5) wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do otrzymywania przez funkcjonariusza lub jego małżonka, który jest także funkcjonariuszem, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organ, o którym mowa w § 6, przyznaje każdemu z nich jeden równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 2. Z powyższego wynika, że w Straży Granicznej możliwe jest przyznanie każdemu z małżonków, którzy są funkcjonariuszami, osobnych równoważników za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w § 4 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 rozporządzenia, wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynosi: (1) dla funkcjonariusza posiadającego co najmniej jednego z członków rodziny, o których mowa w art. 93 ustawy o Straży Granicznej - 14,40 zł dziennie, (2) dla pozostałych funkcjonariuszy - 7,20 zł dziennie. Kwoty, o których mowa w ust. 1, mogą okresowo podlegać waloryzacji o wskaźnik określony w ustawie budżetowej, zaś podstawę waloryzacji stanowią kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego obowiązujące w roku poprzedzającym rok, w którym waloryzacja następuje (ust. 2 i 3). Wypłata równoważnika następuje w okresach miesięcznych (ust. 4). Z akt sprawy wynika, że skarżąca na mocy decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2014 r., od dnia [...] stycznia 2014 r. otrzymywała (i nadal otrzymuje) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 7,20 zł dziennie. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił zmiany stawki równoważnika pieniężnego, określonej w ww. decyzji, z 7,20 zł dziennie na 14,40 zł dziennie od dnia [...] września 2014 r., uznając wymienione świadczenie za nienależne w świetle § 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organy Straży Granicznej jest prawidłowe. Wobec skarżącej znajduje zastosowanie przepis § 3 ww. rozporządzenia. Skarżąca zawarła bowiem w dniu [...] sierpnia 2014 r. związek małżeński z M. B. - funkcjonariuszem Straży Granicznej, o czym poinformowała organ w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] września 2014 r. Wystąpiła zatem przesłanka zbiegu uprawnień do otrzymywania przez skarżącą oraz jej małżonka równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W takim przypadku, właściwy organ przyznaje każdemu z małżonków, którzy są funkcjonariuszami, osobne równoważniki pieniężne za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w § 4 ust. 1 pkt 2. Skarżąca winna zatem pobierać równoważnik pieniężny w wysokości 7,20 zł dziennie (połowa stawki świadczenia należna funkcjonariuszowi posiadającemu członków rodziny), jak miało to miejsce dotychczas na mocy ww. decyzji z dnia [...] lutego 2014r. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że zastosowanie w jej sytuacji winien znaleźć przepis § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Skarżąca jest wprawdzie funkcjonariuszem posiadającym członka rodziny w rozumieniu art. 93 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, jednak ów członek rodziny jest również funkcjonariuszem Straży Granicznej i z racji zbiegu posiadanych uprawnień, każdemu z nich - co do zasady -przysługuje jeden równoważnik pieniężny w wysokości określonej w § 4 ust. 1 pkt 2. Bezspornym jest, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzekł o utracie przez M. B. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nastąpiło to na skutek bezzasadnej odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego dwóm normom zaludnienia, przysługującym wówczas ww. funkcjonariuszowi - zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Powyższa okoliczność - jak podkreśla sama skarżąca - miała miejsce przed zawarciem związku małżeńskiego. Natomiast w następstwie zawarcia związku małżeńskiego nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego - funkcjonariuszowi przysługują trzy normy zaludnienia stosownie do § 4 ust. 3 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia, co w przypadku ewentualnej odmowy przydziału lokalu mieszkalnego odpowiadającego aktualnie przysługującym normom (na skutek braku odpowiedniego lokalu w zasobie, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ww. ustawy) implikuje uprawnienie określone w § 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie zastosował względem skarżącej przesłanki negatywnej wymienionej w § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, bowiem skarżąca nigdy nie odmówiła bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego. Podstawę prawną decyzji organu I instancji, utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją, stanowił § 3 ww. rozporządzenia, nie zaś § 2 pkt 4. Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Brak było bowiem podstaw do przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w podwójnej wysokości, określonej w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy ze względu na wystąpienie zbiegu uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego, istniały podstawy do zastosowania § 3 w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.