II SA/Wa 542/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Sławomir Fularski Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. UZASDANIENIE Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. nr 136, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], odmawiającą przyznania P. G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W sprawie ustalono, że P. G. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. (PUP) w dniu [...] października 2012 r. W dniu [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. (WUP) wpłynął, przekazany według właściwości przez PUP, wniosek P. G. dotyczący ubiegania się przez WUP o dokument urzędowy potwierdzający okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej (UE), niezbędny do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do ww. wniosku wnioskodawca dołączył zagraniczne dokumenty mające potwierdzić okresy jego pracy w I. W konsekwencji WUP zwrócił się w dniu [...] listopada 2012 r. za pomocą dokumentu SED U001 do [...] instytucji właściwej z prośbą o wydanie dokumentu urzędowego potwierdzającego okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione przez wnioskodawcę w tym państwie. Tego samego dnia WUP wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień dotyczących jego sytuacji życiowej podczas pobytu w I. W tym samym dniu Marszałek Województwa [...] wydał postanowienie o zawieszeniu prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - wydania odpowiedniego dokumentu urzędowego - przez [...] instytucję właściwą. W dniu [...] listopada 2012 r. do WUP wpłynęło, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie z dnia [...] listopada 2012 r., dotyczące miejsca zamieszkania wnioskodawcy podczas pracy w I. W dniu [...] listopada 2012 r. do WUP wpłynął z PUP dokument U1, który wnioskodawca złożył w PUP dnia [...] października 2012 r., potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia spełniony przez niego w I. od [...] lipca 2005 roku do [...] września 2012 r. W konsekwencji Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z tego samego dnia nr [...] odmówił przyznania P. G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wskazując, że bezrobotny nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nie może on zostać uznany za pracownika, który podczas pracy za granicą posiadał miejsce zamieszkania w Polsce. W odwołaniu od powyższej decyzji do Ministra Pracy i Polityki Społecznej P. G. nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, Minister wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Tymczasem strona ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski, jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia spełniła ona na terytorium I. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 ww. rozporządzenia, okresy jej pracy za granicą nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Dalej organ wyjaśnił, że wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Jednakże, aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004) musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawca oświadczył, iż przed wyjazdem za granicę nieprzerwanie przez 25 lat zamieszkiwał w Polsce. Na terytorium I. przebywał przez ponad siedem lat, a podczas tego okresu przyjeżdżał do Polski na urlopy (1-2 tygodnie). Organ wskazał, że w jego ocenie strona przebywała w Polsce jedynie okazjonalnie. Ponadto podkreślił, że strona wymieniła w oświadczeniu jako najbliższego członka rodziny swoją żonę, która przebywała wraz z nim w I. oraz to, że podczas pracy za granicą nie przekazywał środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziłby wspólne gospodarstwo domowe. Zatem w ocenie organu, posiadał silniejsze więzi rodzinne w I. Organ stwierdził też, że strona w swoim oświadczeniu zaznaczyła, że nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że w ww. okresie nie była ona uważana w Polsce za rezydenta dla celów podatkowych. Ponadto oświadczyła również, że podczas pobytu w I. zamieszkiwała w tym państwie w trzech wynajmowanych mieszkaniach, przy czym w latach 2006-2009 oraz 2010-2012 zamieszkiwała nieprzerwanie pod tymi samymi adresami, a w odniesieniu do swojej sytuacji mieszkaniowej w Polsce podczas pobytu za granicą wpisała "dom w budowie od 2007". Organ podkreślił, że dopiero w treści odwołania strona stwierdziła, że w Polsce "prowadzili [wraz z żoną] od 2007 r. inwestycję związaną z budową domu; w czerwcu 2007 r. wraz z żoną zakupili nieruchomość we wsi B. (...), na którą zaciągnęli kredyt hipoteczny w polskim banku, który spłacają do dzisiaj (...); dom ten budowali na przestrzeni kilku lat z zamiarem powrotu na stałe do kraju". Organ zaznaczył jednak, że skoro od 2007 r. dom był w budowie, to strona w nim nie zamieszkiwała. Ponadto organ wskazał, że nie zasługuje również na uwzględnienie fakt, iż strona wskazała, że posiada zameldowanie w Polsce, ponieważ fakt zameldowania nie jest równoznaczny z zamieszkaniem. Mając na uwadze powyższe, Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, że sytuacja mieszkaniowa strony w I. podczas jej pobytu w tym państwie była bardziej stabilna niż jej sytuacja mieszkaniowa w Polsce. Organ podkreślił również fakt, że wnioskodawca zaznaczył, że podczas pobytu za granicą nie prowadził jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym ani w Polsce, ani w I. Organ stwierdził, że strona nie może być uznana za osobę posiadającą podczas pracy na terytorium I. miejsce zamieszkania w Polsce - a tym samym nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Nie spełniła także ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności, a także fakt, że strona nie udokumentowała żadnych, spełnionych w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP na terytorium Polski okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest możliwe przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu. Skarżący wskazał, że uzasadnieniem jego skargi jest głównie fakt, iż w roku 2007 zakupili (wraz z ówczesną narzeczoną, obecną żoną) nieruchomość w miejscowości B., w którą inwestowali pieniądze zarobione w I. Nieruchomość tę traktowali jako ich i od samego początku planowali w niej zamieszkać natychmiast po zakończeniu prac budowlanych. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym względem skarga P. G. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydania specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.), dalej "rozporządzenie 883/2004", bezrobotny ubiegający się o świadczenie z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). Natomiast w myśl art. 61 ust. 2 powołanego rozporządzenia, uwzględnienie okresów ubezpieczeń społecznych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek. Wyjątek od powyższej zasady przewidziano w przepisie art. 65 ust. 2 i ust. 5a rozporządzenia 883/2004. Całkowicie bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania (art. 65 ust. 2 zd. 1). Bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swojego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania (art. 65 ust. 5a). Warunkiem uzyskania przez bezrobotnego świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był on ostatnio zatrudniony na podstawie powyższych przepisów, jest oddanie się do dyspozycji służb zatrudnienia tego państwa oraz udokumentowanie zamieszkania w tym państwie w okresie zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Stanowisko takie, jak trafnie wskazał organ, wyraził Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie C-128/83 – Guyot (ECR 1984/9/03507), dotyczącym co prawda wykładni art. 71 rozporządzenia 1408/71, który jednakże co do istoty odpowiada treści art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Stwierdził on mianowicie, że art. 71 rozporządzenia 1408/71 nie ma zastosowania do osoby bezrobotnej, która w trakcie wykonywania ostatniej pracy mieszkała w państwie miejsca zatrudnienia. Interpretacją przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 zajęła się również Komisja Administracyjna ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego, która zgodnie z jego art. 72 lit. a, odpowiada za rozpatrywanie wszelkich spraw administracyjnych lub dotyczących wykładni, wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 883/2004 i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.), dalej "rozporządzenie 987/2009" w decyzji nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 2010.106.43). W przedmiotowej decyzji Komisja, mając na uwadze m. in. okoliczność, iż, pomimo że praktyka taka jest obecnie dopuszczalna w przypadku pracowników przygranicznych i pewnych kategorii pracowników, którzy także zachowują bliskie więzi z ich krajami pochodzenia, nie byłaby już dopuszczalna, aby poprzez zbyt szeroką wykładnię pojęcia "zamieszkanie" zakres stosowania art. 65 rozporządzenia (WE) nr 883/2004, został rozszerzony w celu objęcia nim wszystkich osób, które są stale zatrudnione lub stale wykonują pracę na własny rachunek w państwie członkowskim, lecz które pozostawiły ich rodziny w państwie ich pochodzenia, postanowiła, iż do celów stosowania niniejszej decyzji ustalenie państwa miejsca zamieszkania następuje zgodnie z art. 11 rozporządzenia (WE) nr 987/2009. W myśl art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy ustalić ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować, w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich, b) sytuację danej osoby, w tym: charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę, jej sytuację rodzinną i więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, w przypadku studentów – źródło ich dochodu, jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały, państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Natomiast, stosownie do art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, zamiar danej osoby, taki jaki wynika z tych okoliczności, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, są uznawane za rozstrzygające dla ustalenia jej rzeczywistego miejsca zamieszkania. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że wskazane przez skarżącego okoliczności: pobyt za granicą przez ponad 7 lat i przyjazdy do Polski na okresy krótsze niż dwa tygodnie, stała praca, zamieszkanie za granicą wraz z najbliższym członkiem rodziny (żoną), nieprzekazywanie środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, niepodleganie w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, nie dają podstawy do uznania go za osobę posiadającą podczas pracy na terytorium I. miejsce zamieszkania w Polsce - a tym samym nie może zostać objęty postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Uszło jednak uwadze organu, że skarżący zaznaczył, iż zakupił w Polsce działkę, na której wspólnie z żoną budują dom, tam też zameldowali się po powrocie do kraju. Okoliczność ta wbrew twierdzeniu organu, nie pozostaje bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nawet jeśli weźmie się pod uwagę, że w czasie pobytu za granicą dom był dopiero w budowie. Istotny w sprawie jest bowiem sam zamiar inwestowania w budowę domu, zaciągnięcie kredytu w polskim banku, wskazujący na chęć stałego osiedlenia się na terytorium Polski i polepszenia sobie warunków pobytu. Organ nie ocenił również powodu wyjazdu skarżącego za granicę – stażu menadżerskiego, ani wynikających z tego faktu korzyści na przyszłość np. możliwości rozwoju zawodowego. Organ nie przeanalizował też w dostateczny sposób stwierdzenia skarżącego, że przyjeżdżał on do Polski na cały swój urlop. Okoliczność ta, wbrew stwierdzeniu organu, działa na korzyść skarżącego, a nie odwrotnie. Trudno bowiem wymagać, by skarżący przyjeżdżał do Polski w czasie, gdy nie mógł opuścić miejsca pracy, albo wymagać od niego znalezienia innej pracy, gwarantującej więcej czasu wolnego. Dopiero po przeanalizowaniu powyższych okoliczności organ winien dokonać oceny różnych działań i zachowań skarżącego oraz okoliczności towarzyszących świadczeniu pracy, która to ocena powinna zmierzać do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący może być potraktowany jako osoba mająca status zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w I. Dlatego też stanowisko organu o nieobjęciu skarżącego postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 - w sytuacji, gdy nie wszystkie kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 987/2009, służące ustaleniu miejsca zamieszkania, zostały rozważone w sposób pełny i wyczerpujący, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Jednocześnie nie wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały wyjaśnione w stopniu, który pozwalałby na jednoznaczne przyjęcie, że ośrodkiem interesów życiowych skarżącego w czasie pracy za granicą była I. Powyższe uchybienia organu upoważniają Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zawiera wady dotyczące oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braki co do wyjaśnienia istotnych w sprawie niniejszej okoliczości. W tym zakresie organ odwoławczy naruszył, wynikający z art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek jest realizowany poprzez nakaz zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. W konsekwencji tych naruszeń organ dokonał wadliwej (przedwczesnej) oceny materiału dowodowego, co legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wyjaśni, podda analizie i oceni sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne skarżącego w kontekście podniesionych wyżej okoliczności. Rozważy również ponownie sytuację mieszkaniową skarżącego z uwzględnieniem powyższych uwag. Następnie, zgodnie z regułami określonymi w art. 11 rozporządzenia (WE) 987/2009, w oparciu o ocenę wszystkich rozważanych kryteriów wymienionych w ust. 1 oraz w ich wzajemnym powiązaniu, dokona oceny, czy w okresie zatrudnienia za granicą skarżący miał miejsce zamieszkania w Polsce, czy w I. W sytuacji, gdy powyższa ocena nie pozwoli na dokonanie jednoznacznych ustaleń w odnośnym zakresie, organ weźmie pod uwagę zamiar skarżącego, a zwłaszcza powody, jakie skłoniły go do przemieszczenia się (ust. 2 art. 11). Wydając rozstrzygnięcie na podstawie dokonanych ustaleń organ należycie uzasadni swoje stanowisko, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Biorąc pod uwagę wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.