II SA/Wa 546/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. R. (ur. [...] kwietnia 1953 r.) z dnia [...] maja 2013 r., odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący w wieku [...] lat został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i do tego czasu udokumentował jedynie 10 lat 9 miesięcy i 7 dni ubezpieczenia. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę w trybie zwykłym z tytułu niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w tym trybie, nie udokumentował żadnego z tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 1980 – 1981, 1986 – 1988 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Ponadto z dniem 30 kwietnia 1997 r. zaprzestał pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy i do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 29 sierpnia 2009 r., tj. przez okres 12 lat, nie wykonywał żadnego zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium do przyznania świadczenia. We wniosku z dnia [...] września 2013 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, a po przebytych przez niego urazach i chorobach nie pamięta co się z nim działo na przestrzeni kilkunastu lat i nie jest w stanie zweryfikować udokumentowanego okresu zatrudnienia. Jednak jak sobie przypomina, to gdzieś pracował, jednakże nie pamięta gdzie i dane o zatrudnieniu są przez niego nieweryfikowalne. Aktualnie "komunikacja" z nim jest utrudniona, bowiem ma problem z mową, formułowaniem myśli, skupieniem uwagi i prostymi czynnościami manualnymi, a stan jego zdrowia nie uległ poprawie. Ponadto zamieszkuje w schronisku dla bezdomnych, nie ma rodziny ani przyjaciół i utrzymuje się z zasiłku z opieki społecznej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Pojęcie "w drodze wyjątku" dotyczy zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto z przedłożonej dokumentacji wynika, że w okresach od 15 czerwca 1980 r. do 20 października 1981 r., od 21 listopada 1986 r. do 15 stycznia 1988 r., od 27 października 1988 r. do 30 listopada 1989 r. i od 1 maja 1997 r. do 29 sierpnia 2009 r. nie wykonywał żadnego zatrudnienia, a komisja lekarska orzeczeniem z dnia [...] października 2012 r. ustaliła, że jest on całkowicie niezdolny do pracy od 29 sierpnia 2009 r. do 30 września 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej: A. naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 77 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego przy ocenie spełnienia przez skarżącego przesłanek dla przyznania spornego świadczenia oraz zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, 2. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez zaniechanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność spełniania przesłanek dla przyznania świadczenia została udowodniona, 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez zaniechanie, w toku postępowania, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z pominięciem interesu społecznego wyrażającego się w konieczności zapewnienia zabezpieczenia życiowego jednostkom niezdolnym do samodzielnej egzystencji oraz z pominięciem słusznego interesu skarżącego, 4. art. 103 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez uzasadnienie decyzji w sposób wybiórczy, nierzetelny i bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – do czego wobec powyższych uchybień nie może się odnieść, – a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego, skutkującego rażącym naruszeniem praw skarżącego. B. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydanego rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie, że nie spełnia przesłanek z art. 83 ustawy. W uzasadnieniu – powołując się na stan faktyczny sprawy i argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – opisał swoją sytuację życiową akcentując, że od 1 grudnia 1989 r. do 30 kwietnia 1997 r. przysługiwało mu prawo do renty, zaś aktualnie występują u niego zaburzenia o charakterze psychofizycznym i dominujące spowolnienie, po rozległym ubytku czaszki, a ponadto przeszedł gruźlicę naciekową. Ponadto od 1997 r. stan jego zdrowia pogorszył się drastycznie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że nie jest wystarczającym zapewnienie tylko, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, bez ich konkretnego wskazania, zaś niezdolność do pracy powstała po wypadku i datuje się na 2009 r., zaś organ nie dysponuje żadnymi danymi potwierdzającymi zatrudnienie skarżącego od roku 1997. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do uzyskania renty na ogólnych zasadach. Jednym bowiem z warunków przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest zaistnienie szczególnych okoliczności, z powodu których nie zostały spełnione warunki ustawowe do uzyskania świadczenia. W tym miejscu stwierdzić należy, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Z kolei za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r., II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). Tymczasem z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący K. R. na przestrzeni [...] lat życia, to jest do 29 sierpnia 2009 r., kiedy to orzeczeniem Komisji Lekarskiej z dnia [...] października 2012 r., udowodnił ogółem jedynie 10 lat i 9 miesięcy i 7 dni okresów składkowych. Natomiast w ostatnim dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę w trybie zwykłym z tytułu niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenie w trybie zwykłym, nie udowodnił żadnego okresu ubezpieczenia. Niezależnie od powyższego w okresach od 15 czerwca 1980 r. do 20 października 1981 r., od 21 listopada 1986 r. do 15 stycznia 1988 r., od 27 października 1988 r. do 30 listopada 1989 r. i od 1 maja 1997 r. do 29 sierpnia 2009 r., tj. przez okres ponad 15 lat nie podejmował zatrudnienia oraz innej działalności objętej ubezpieczeniem, a więc przez prawie 1/2 okresu swojej aktywności zawodowej, jeśli się uwzględni moment rozpoczęcie działalności zawodowej po odjęciu okresu pobierania renty od 1 grudnia 1989 r. do 30 kwietnia 1997 r. Dodać należy, że w czasie niewykonywania zatrudnienia, skarżący nie był osobą całkowicie niezdolną do pracy i nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia według opisanych już wyżej kryteriów, tzn. niezależne od wymienionego przeszkody uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia i odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, których nie można byłoby przezwyciężyć. Tak długi okres nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, nieuzasadniony żadnym zdarzeniem o charakterze nadzwyczajnym i niemożliwym do przewidzenia, nie pozwolił Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – i to zasadnie w ocenie Sądu – na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do trudnej sytuacji skarżącego. Jednakże trzeba podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Podobnie rzecz się ma z sytuacją zdrowotną skarżącego, lecz nie nosi ona znamion "szczególnych okoliczności", bowiem schorzenia te, determinujące orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, uwidoczniły się dopiero po 2009 r. Zatem zgodzić należy się z Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że w takim przypadku sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy nie stanowi wystarczającej podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Niezależnie od powyższego Sąd nie dopatrzył się nierzetelności organu w prowadzonym postępowaniu dowodowym, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił on w sposób zgodny z prawem. Nie można bowiem stawiać mu przeciwnego zarzutu, skoro w swoje dokumentacji nie posiada on potwierdzonego innego okresu zatrudnienia skarżącego, zaś wymieniony nie jest w stanie wywieść dowodu przeciwnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349), należało orzec jak w sentencji wyroku.