II SA/Wa 550/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski (spr.), Protokolant ref.staż. Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółka Akcyjna - Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwa (dalej: jako "Spółka"), decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., odmówiła Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1. ocen dokonywanych przez Radę Nadzorczą w zakresie sprawozdań Zarządu z działalności spółki PGNiG S.A. za lata 2014 – 2016, sprawozdań finansowych za lata 2014 – 2016 oraz składanych walnemu zgromadzeniu corocznie pisemnych sprawozdań z wyników tej oceny za lata 2014 – 2016; 2. planów finansowych PGNiG Technologie S. A. tworzonych na lata 2014 – 2017. Spółka w uzasadnieniu decyzji podała, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do do tej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Informacje, o których udostępnienie wnosi Stowarzyszenie stanowią wartość gospodarczą i są chronione przed dostępem osób trzecich i ich upublicznieniem korzystając z ochrony ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Stowarzyszenie [...] (dalej: jako "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na [powyżej określoną decyzję zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywna podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione – bowiem zbyt daleko idące – ograniczenie prawa do informacji publicznej, 2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywna podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie, 3. art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy o nieuczciwej konkurencji, poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku jako tajemnicy przedsiębiorstwa bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową Stowarzyszenie podnosząc powyższe zarzuty, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod kątem powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz.1330), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji związanych m.in. z funkcjonowaniem organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie spełniony został zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądane informacje mają charakter informacji publicznych. Powyższego faktu nie kwestionują strony niniejszego postępowania. Sporną natomiast kwestią jest zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W myśl art. 5 cytowanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie Spółka, odmawiając udostępnienia żądanych informacji, powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z poź zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego powyżej przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ustawy – stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności; informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, takiej kontroli nie ma, ergo informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01 (publ. LEX nr 583717). W rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu, Spółka nie przedstawiła wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że informacje, których domaga się Stowarzyszenie, zawierają dane techniczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zatem Spółka, nie wykazała przesłanki określonej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji Zaakcentować należy, że zasadą pozostaje obowiązek udzielenia informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być on wykładany rozszerzająco. W konsekwencji więc przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być przez podmiot dokonujący odmowy wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Przywołać w tym miejscu należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13, iż wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. NSA jednoznacznie stwierdził, że kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna. W związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji. W powołanym wyroku NSA stwierdził, iż w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Podlegający badaniu element materialny to np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń, stosowane rozwiązanie organizacyjne, nazwa kontrahenta, warunki umowy, zaś element formalny - wola utajnienia danych informacji to podjęte w tym zakresie działania np. w postaci zapisu umowy zawierającego "klauzulę poufności", zobowiązanie pracowników do zachowania tajemnicy. Wskazał też NSA na konieczność dołożenia przez podmiot, do którego skierowano zapytanie o informację, należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie przez ten podmiot, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Należy zwrócić uwagę, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 5 ust. 2 posługuje się terminem "tajemnica przedsiębiorcy" zaś w ustawie organ o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji mowa jest o "tajemnicy przedsiębiorstwa". NSA w powołanym już wyroku wyjaśnił, iż oba terminy aczkolwiek zbliżone nie są tożsame. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się np. konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia ( vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/01, Lex nr 585877 ). Dla dokonania przez podmiot zobowiązany odmowy udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji). Konsekwencją takiej formy załatwienia wniosku jest obowiązek stosowania do decyzji odmownej rygorów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, co jednoznacznie potwierdza przepis art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, wskazując przy tym dodatkowe wymogi jej uzasadnienia ( art. 16 ust. 2 pkt 2 ). Zaakcentowania wymaga, iż w ramach kontroli sądowej wskazanej decyzji odmownej tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez sąd administracyjny w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, i w każdym przypadku mógłby zatem odmówić udzielenia informacji publicznej, zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa. W powoływanym już uprzednio wyroku z 5 kwietnia 2013 r. NSA, wskazując na konieczność badania w postępowaniu sądowym, przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy, stwierdził, iż w celu zapewnienia rzeczywistego charakteru kontroli, istnieje konieczność przekazywania sądowi wraz ze skargą dokumentów źródłowych, w oparciu o które możliwe będzie dopiero zweryfikowanie zasadności odmowy (czyli uznanie rzeczywistego istnienia tajemnicy przedsiębiorcy tj. w aspekcie materialnym i formalnym). Przedstawił również sposób w jaki powinno to być dokonane, by zapewnić rzeczywisty charakter kontroli sądowej, nie niwecząc przedmiotu sporu. Wskazał, iż w postępowaniu skargowym, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), podmiot, który dokonał odmowy, przekazując skargę i dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Pozwoli to zagwarantować, iż przekazane dokumenty nie zostaną udostępnione zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. Działanie takie czyniłoby bowiem sądową kontrolę zbędną w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). W kontekście poczynionych rozważań stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze względu na naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. w zakresie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.". W rozpoznawanej sprawie, organ odmawiając udostępnienia żądanych informacji odniósł się jedynie do istnienia aspektu tajemnicy przedsiębiorcy w sensie formalnym, pomijając całkowicie jej aspekt materialny tego zagadnienia. Co zostało już wyżej wskazane, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – konieczne jest badanie przesłanek nie tylko formalnych tajemnicy przedsiębiorcy ale również materialnych. Podlegający badaniu element materialny to np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń, stosowane rozwiązanie organizacyjne, nazwa kontrahenta, warunki umowy, zaś element formalny - wola utajnienia danych informacji to podjęte w tym zakresie działania np. w postaci zapisu umowy zawierającego "klauzulę poufności", zobowiązanie pracowników do zachowania tajemnicy. Należy zauważyć, iż uzasadnienie decyzji odmawiającej powinno odnosić się już do konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy i wskazywać jakie, w sposób wysoce prawdopodobny, zaistniałyby negatywne konsekwencje i skutki w wyniku udzielenia żądanej informacji. Okoliczności te w decyzji administracyjnej muszą być wskazane w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Tylko bowiem w takiej sytuacji rzeczywista kontrola sądowa, obejmująca zarówno aspekt formalny jak i materialny, składający się na obiektywne pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, będzie możliwa. Wskazanych wymogów zaskarżona decyzja, wydane w sprawie kontrolowanej w zakresie wynikającym z art. 134 p.p.s.a., nie realizuje. Zawarta w niej argumentacja dla wykazania zasadności odmowy udzielenia informacji ma charakter wysoce ogólnikowy i hipotetyczny, nie realizując wymogu z art. 107 § 3 , 7 i 77 § 1 oraz art. 8 i 11 K.p.a. Tym samym uzasadnione pozostawały zarzuty skargi nakierowane na wykazanie w istocie pozorności działania organu w sprawie co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i należało ją usunąć z obrotu prawnego. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zatem zbadać tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie przesłanek nie tylko formalnych, bowiem w tym aspekcie już spadał sprawę, ale również pod kątem istnienia przesłanek materialnych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.