II SA/Wa 550/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Zaskarżonym aktem, wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. A. D. - zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Wnioskodawca - pismem z [...] marca 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku wskazał, że - bezpośrednio po ukończeniu Akademii [...] w 1984 roku - podjął służbę w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]; podjęcie tej pracy wynikało z jego wcześniejszych zainteresowań wywiadem i kontrwywiadem; nie było natomiast podyktowane skłonnościami do popierania panującego wówczas ustroju, ani pobudkami politycznymi; podkreślił, że realizując zadania w wymienionej komórce organizacyjnej, nie miał do czynienia z opozycją polityczną, ani też nie brał udziału w żadnych działaniach represyjnych, skierowanych w działaczy ówczesnej opozycji; po pozytywnej weryfikacji przez Komisję Kwalifikacyjną w [...] podjął służbę w Wydziale [...] Delegatury Urzędu Ochrony Państwa w [...]; jego służba w latach 1990-2011 przebiegała nienagannie; dowodem tego było m.in. pozostawanie przez długie lata na stanowiskach kierowniczych; świadczą o tym również pozytywne opinie okresowe, awanse w stopniach służbowych oraz nagrody pieniężne i pochwały przyznawane za osiągnięcia w służbie; w okresie od [...] stycznia 1991 r. do [...] października 1996 r. Wnioskodawca realizował zadania służbowe w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia (zaświadczenie z [...] września 2011 r.); Wnioskodawca wskazała również na bardzo poważne problemy zdrowotne oraz finansowe, które wynikają z zaciągniętych wcześniej zobowiązań, - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako "ABW") z dniem [...] września 2011 r.; ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, - Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN" uznał, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] maja 1984 r. do [...] lipca 1990 r. - przez 6 lat, 2 miesięcy i 16 dni, - okres służby Wnioskodawcy to 27 lata, 4 miesiące i 1 dzień, - w kopii akt osobowych - przekazanych przez IPN - nie ma dokumentów wskazujących aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po 12 września 1989 r. - Szef ABW - w piśmie z [...] października 2017 r. (uzupełnionym pismem z [...] września 2018 r.), - przekazał informację dotyczącą przebiegu służby Wnioskodawcy; ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadania i obowiązków w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa i ABW; wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, mianowano na kolejne stopnie i stanowiska służbowe oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi; w dokumentacji jest informacja o posiadaniu przez Wnioskodawca zaświadczenia, potwierdzającego realizację działań w ramach obowiązków służbowych, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia; zawarta jest również informacja, że w stosunku do Wnioskodawcy było prowadzone w 1999 roku postępowanie dyscyplinarne - zakończone umorzeniem, - na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, można wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: - krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz - rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, - wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie, - przy rozstrzyganiu spraw - w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - fundamentalne znaczenie ma zawarcie w nim dwóch przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania wyjątku względem konkretnej osoby; przepis ten nakłada także na właściwy organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych, - art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu; są one nieostre; intencją ustawodawcy było więc indywidualne podejście do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego, - analizując pierwszą z przesłanek wskazano na konieczność indywidualnej oceny krótkotrwałości, z zastrzeżeniem, że powinna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym - powinien on być także oceniony abstrakcyjnie - jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym - trudno określić choćby przybliżoną jego definicję - jednak oparłszy się na wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; synonimami tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych są: "chwilowy, doraźny, nie długi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), - w piśmiennictwie i orzecznictwie powszechnie akceptowane jest pierwszeństwo wykładni językowej (tak np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14), - dalej w uzasadnieniu zamieszczono uwagi dotyczące właściwego rozumienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co do pozostałych przesłanek zastosowania wskazanego tam wyjątku (rzetelność służby, szczególnie uzasadniony przypadek), - w przedmiotowej sprawie nie jest pełniona przesłanka krótkotrwałego pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r.; gdy Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat, 2 miesięcy i 16 dni - co stanowi około 23% całego okresu - służby, nie zachodzi przypadek służby krótkotrwałej; przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały; ponad 6-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego; Wnioskodawca dokładnie zaznajomił się przez ten okres ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. W skardze, sformułowano zarzuty naruszenia przepisów: - prawa materialnego - art. 8a a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędne przyjęcie, że Wnioskodawca nie spełnia przesłanek do wyłączenia art. 15c oraz art. 22a ustawy zaopatrzeniowej; tymczasem poprawna analiza przebiegu służby uzasadnia wniosek, że ta – pełniona na rzecz totalitarnego państwa – miała charakter krótkotrwały; po 12 września 1989 r. natomiast Wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki; stanowi to szczególnie uzasadniony przypadek, co powinno skutkować wyłączeniem względem Wnioskodawcy art. 15c oraz art. 22a ustawy zaopatrzeniowej i przywrócenie świadczeń z zaopatrzenia społecznego w takim wymiarze, jaki przysługuje funkcjonariuszom, którzy nie pełnili służby mundurowej na zasadach, o których mowa w art. 13 b ustawy zaopatrzeniowej, - postępowania - art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak poprawnego uzasadnienia decyzji - brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że służba Wnioskodawcy przed 31 lipca 1990 r. miała charakter "krótkotrwały", zaś przeciwne stanowisko organu administracyjnego jest arbitralne i nie zostało szerzej uzasadnione - poza definicjami słownikowymi). Nie może być przesłanką negatywną dla zastosowania wyjątku argumentacja organu: "z całą pewnością strona przez ten okres (przed 1990 r.) dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem". Wnioskodawca wykorzystał zdobytą wówczas wiedzę w pozytywny sposób - realizując obowiązki w Urzędzie Ochrony Państwa a później w ABW. Jego przygotowanie zawodowe traktowano jako argument pozytywny, przy przyjmowaniu do służby w Urzędzie Ochrony Państwa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Prawidłowe jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy, gdy chodzi o ocenę, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być uznana za krótkotrwałą. Jest to jeden z niezbędnych warunków zastosowania wyjątku, wskazanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania argumentacji organu, jego powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje je za własne z poniższym zastrzeżeniem. Wyłożenie przez organ pojęcia "krótkotrwała służba" jest wprawdzie nazbyt wąskie. Sąd w tym zakresie przychyla się do rozumienia tego pojęcia zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Jego treść jest znana organowi, zaś dostępna dla Wnioskodawcy w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, pojęcie krótkotrwały, gdy odnosić go do okresu pracy (czy służby), nie oznacza wyłącznie zatrudnienia "tymczasowego", "doraźnego" czy "epizodycznego". Może obejmować okres nawet kilka lat. Jednak – w ocenie Sądu w tym składzie - nie mieści się w nim świadczenie pracy przez ponad 6 lat (dokładnie - 6 lat 2 miesiące i 16 dni), niezależnie od ogólnego okresu aktywności zawodowej danej osoby, czy nawet całego czasu funkcjonowania państwa totalitarnego, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Sąd ma przy tym na uwadze, że rozumienie danego pojęcia w poszczególnych przypadkach i realiach spraw pozostaje w związku z wyłącznie subiektywną oceną osoby jej dokonującej (piastuna organu bądź osoby przezeń upoważnionej, członków składu orzekającego sądu). Nie jest możliwe np. precyzyjne określenie granic, w jakich warunek ten należałoby uznać za spełniony. Chybione są stąd zarzuty, skargi gdzie wywodzono, że organ nie sprostał temu zadaniu uzasadniając zaskarżone orzeczenie. Dla oceny, czy służba była krótkotrwała, nie może mieć z kolei znaczenia okoliczność, nabyte doświadczenie, było później przydatne przy pełnieniu służby na rzecz państwa demokratycznego Wobec wskazanych uwarunkowań i wyrażonej w danej regulacji woli prawodawcy, bez znaczenia pozostają czy spełnione są inne przesłanki zastosowanie wyjątku i organ uzasadniając skarżony akt do nich się nie odnosił, co realizuje postulat ekonomii postępowania. Nie występuje bowiem w sprawie przesłanka krótkotrwałości służby, stanowiąca jeden niezbędnych z warunków zastosowania wyjątku - wskazany art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące braku właściwego wyjaśnienia czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być kwalifikowana jako krótkotrwała. Pomimo braku w pełni prawidłowego odkodowanie znaczenia tego pojęcia organ trafnie skonstatował, że pełnione przez Wnioskodawcę służba do 1990 roku nie może być określona jako krótkotrwała. Nie sposób też uznać aby sprawa nie została właściwie wyjaśniona w jej istotnym dla danego orzeczenia aspekcie - okresu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa. Przedłożone przez IPN dane, co do terminu podjęcia służby, jak i formalnego okresu jej trwania, gdy chodzi o czas zatrudnienia, nie były w toku postępowania kwestionowane. W tym kontekście bezzasadne są zarówno zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów postępowania, w kwestii wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz szczegółowego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających warunki zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd nie dostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z treści uzasadnienia skargi wynika także, że wobec poczucia długoletniego rzetelnego wykonywania zadań na rzecz demokratycznego państwa, w wykonywania pracy w szczególnych warunkach narażenia życia i zdrowia, Wnioskodawca traktuje przyjęte przez ustawodawcę regulacje jako krzywdzące. Zagadnienie to pozostaje jednak poza granicami niniejszej sprawy. Nota bene ich zgodność z regułami konstytucyjnymi, gdy chodzi o samo obniżenie uposażeń funkcjonariuszy oraz ich rodzin, będzie badana przez właściwy w tej kwestii organ - Trybunał Konstytucyjny. Stosowny wniosek skierował Sąd Okręgowy w W. zaś sprawę zarejestrowano w Trybunale pod sygn. akt P4/18. Wobec jej charakteru – dotyczy wszak istotnych kwestii życiowych tysięcy obywateli, byłych funkcjonariuszy służb mundurowych lub ich rodzin (wysokości uposażeń emerytalnych i rentowych) – bez wątpienia zostanie ona ostatecznie rozstrzygnięta w możliwie krótkim terminie. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.