II SA/Wa 550/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę Zarząd Dzielnicy [...], uchwałą z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. f, § 7 ust. 2 pkt 12, § 9 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIll/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 ze zm.) nie zakwalifikował P.C. i A.C., zw. dalej wnioskującymi, do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu uchwały Zarząd wskazał, że wnioskujący zamieszkują wraz z synem w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], który był dotychczas wynajmowany w trybie najmu socjalnego. Wnioskodawcy wystąpili o pomoc mieszkaniową w zakresie regulacji tytułu prawnego do zajmowanego lokalu po upływie okresu najmu tego lokalu. Na koncie czynszowym nie zanotowano żadnych zaległości. Lokal, w którym zamieszkują, składa się z jednego pokoju, kuchni, przedpokoju oraz łazienki z toaletą, o powierzchni mieszkalnej 16,08 m² oraz powierzchni użytkowej 29,04 m². Średni miesięczny dochód w trzyosobowym gospodarstwie domowym wynosi 7 717,19 zł. P.C. wraz z synem mają stałe miejsce zameldowania pod adresem domu przy ulicy [...] w [...], którego jako właściciel widnieje matka wnioskodawcy (zmarła w 2009 r.). Dom ten ma powierzchnię 125 m² i został wybudowany w 1994 r. Według dostępnych informacji, matka wnioskodawcy widnieje również jako właścicielka innej działki niezabudowanej o powierzchni 978 m² oraz kilku działek położonych przy [...]. Postępowanie spadkowe w tym zakresie jednak nie zostało jeszcze przeprowadzone. A.C., posiada stałe zameldowanie przy ul. [...] w [...], którego jako właścicielka widnieje matka wnioskodawczyni (zmarła w 2017 r.) Wnioskodawczyni jest jej jedyną córką i domniemanym spadkobiercą lokalu, choć formalne postępowanie spadkowe również nie zostało przeprowadzone. Komisja Mieszkaniowa wyraziła negatywną opinię w tej sprawie. W ślad za nią wniosek również został rozpatrzony negatywnie na podstawie § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. f, § 7 ust. 2 pkt 12, § 9 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 gdyż wnioskodawcy mają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Skargę od tej uchwały złożyła wnioskodawczyni, zw. dalej "skarżącą". Zaskarżając ją w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną i swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego a także niepodjęcie przez organ administracji przed wydaniem decyzji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegającego przede wszystkim na tym, że nie przesłuchano skarżącej ani jej rodziny i nie dokonano wnikliwego zapoznania się z sytuacją mieszkaniową i życiową skarżącej. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Ponadto dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi w postaci: uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2024 r. r., pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 2 kwietnia 2024 r., pisma Zastępcy Burmistrza z dnia 23 lipca 2024 r. oraz postanowienia o umorzeniu dochodzenia z dnia [...] stycznia 2024 r.  Skarżąca podniosła, że Zarząd Dzielnicy w skarżonej uchwale nie uwzględnił art. 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r., który stanowi, iż w przypadku wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i zgodnie z zasadami współżycia społecznego, zarząd może postanowić o zwolnieniu z kryteriów metrażowych po dokładnej analizie sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy. W tym przypadku zarząd nie podjął takiej analizy, co oznacza rażące zaniedbanie obowiązków i naruszenie praw skarżącej, a uzasadnienie decyzji jest zbyt lakoniczne. Nie wykazano, że organ zbadał warunki mieszkaniowe i sytuację skarżącej, naruszając jej prawa do godnego życia gwarantowane Konstytucją oraz Kartą Praw Człowieka. Dom, którego mąż skarżącej jest spadkobiercą (jednym z wielu), jest w katastrofalnym stanie i nie stanowi realnej alternatywy mieszkaniowej, a procedura spadkowa jest skomplikowana i czasochłonna, szczególnie przy wielu spadkobiercach z powodu konfliktów i braku środków finansowych. Organ nie wziął również pod uwagę, że mieszkanie przy ul. [...] jest w złym stanie technicznym i wymaga kosztownych prac remontowych, co czyni je niedostępnym dla skarżącej. Jej sytuacja materialna jest trudna – dochody nie pokrywają kosztów wynajmu, a remont odziedziczonego mieszkania jest poza jej możliwościami. Matka skarżącej (zmarła w 2017 r.), przekazując mieszkanie wnuczce (córce wnioskodawców), nie zostawiła testamentu, a córka odmawia udostępnienia nieruchomości, co uniemożliwia rodzinie dostęp do niej, naruszając prawa posiadania. Rodzina nie ma też innych możliwości lokalowego zaspokojenia potrzeb. Skarżąca nadmieniła również, że jej syn był narażony na nękanie i groźby (na tę okoliczność przedkłada postanowienie o umorzeniu dochodzenia z [...] stycznia 2024 r.), co pogłębiło jego stan psychiczny – cierpi na lęki i brak poczucia bezpieczeństwa. Stabilne warunki mieszkaniowe są konieczne dla jego zdrowia i wsparcia psychologicznego Nie można wymagać od skarżącej natychmiastowego rozwiązania kwestii nieruchomości, które są jej i jej rodzinie niedostępne, a odmowa przyznania pomocy mieszkaniowej jest nieuzasadniona i krzywdząca, nie uwzględniająca rzeczywistych okoliczności. Decyzja o odmowie pomocy jest nieproporcjonalna, ponieważ odziedziczone mieszkanie, choć własnościowo jest jej, w praktyce jest niedostępne ze względu na stan techniczny i konflikty rodzinne. Liczy się bowiem możliwość korzystania z mieszkania i aktualna sytuacja życiowa, a nie samo prawo własności. Pomoc mieszkaniowa powinna być przyznawana zgodnie z przepisami, a odmawianie jej bez podstaw prawnych stoi w sprzeczności z ustawą o pomocy społecznej oraz orzecznictwem. Zgodnie z prawem, pomoc ta powinna być przyznana także osobom, które spełniają kryteria nie tylko dochodowe, ale i nie mają alternatywnych możliwości zamieszkania. Odmowa wsparcia w sytuacji, kiedy sytuacja rodzinna i materialna tego wymaga, jest działaniem niezgodnym z zasadami sprawiedliwości społecznej i obowiązującym prawem. Skarżąca podkreśliła, że przepisy, w szczególności ustawa o ochronie praw lokatorów, nie przewidują odmowy pomocy na podstawie innych kryteriów niż dochodowe i brak tytułu prawnego do innego lokalu. Wreszcie, sądy odmawiają przyznania lokalu socjalnego tylko wtedy, gdy istnieją inne możliwości zamieszkania lub sytuacja majątkowa umożliwia wynajem na wolnym rynku. W przypadku skarżącej nie ma takich możliwości, a jej sytuacja finansowa i zdrowotna wymaga wsparcia, które Zarząd Dzielnicy odmawia, naruszając prawa i dobro jej rodziny. W odpowiedzi na skargę Zarząd, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi. W dniu 12 listopada 2025 r. na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił nie uwzględnić wniosków dowodowych, tj. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi w postaci: uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2024 r. r., pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 2 kwietnia 2024 r., pisma Zastępcy Burmistrza z dnia 23 lipca 2024 r. oraz postanowienia o umorzeniu dochodzenia z dnia [...] stycznia 2024 r. gdyż są już w aktach administracyjnych tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zw. dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając dopuszczalność skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2024 r. wskazać należy, że podstawę prawną jej wydania stanowiły m.in. przepisy uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 ze zm.), zw. dalej "uchwałą z 2019 r.", która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Spełnienie przez osobę wnioskującą o pomoc mieszkaniową określonych w tej uchwale wymagań prowadzi do umieszczenia jej kandydatury na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy), nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Uchwała taka rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym osoba wnioskująca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu. Ten etap, którego zakończeniem jest zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia [...] lutego 2024 r. o odmowie zakwalifikowania wnioskodawców do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu m.st. Warszawy rozstrzyga kwestię możliwości udzielenia pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała ta podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną uchwałą nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, niemniej jednak w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2021 r. o ochronie praw lokatorów ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Nie można zatem stwierdzić, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. W szczególności zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. pozostaje w korelacji z § 32 ust. 1 uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r., który nakazuje organowi poddać wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową szczegółowej analizie uwzględniającej przesłanki określone w punktach 1 - 6. W ocenie Sądu, wniosek o pomoc mieszkaniową został prawidłowo rozpatrzony w oparciu o przepisy ww. uchwały. Organ ustalił bowiem wszystkie okoliczności faktyczne kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie § 4, § 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 lit. f, § 7 ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 8 uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. W świetle ww. przepisów pomoc mieszkaniowa jest kierowana do osób zamieszkujących na terenie Warszawy, które spełniają zarówno kryterium powierzchniowe, jak i dochodowe, o ile nie zachodzą inne przesłanki wynikające z zapisów uchwały, mające wpływ na rozstrzygnięcie wniosku. O rodzaju udzielonej pomocy (najem socjalny, najem lokalu na czas nieoznaczony) decyduje osiągany dochód. Informacje uzyskane w toku analizy mogą stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W niniejszej sprawie, organ odmówił zakwalifikowania wnioskodawców do udzielenia pomocy mieszkaniowej z uwagi na możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawców poprzez przysługujące im prawa do: domu posadowionego przy ul. [...] w [...]; lokalu mieszkalnego nr[...] przy ul. [...] w [...], jak również działki o powierzchni 978 m2 położonej przy [...] w [...]. W ocenie Sądu podjęta uchwała z dnia [...] lutego 2024 r. jest prawidłowa w świetle przepisu § 32 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 8 uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. Przepis § 32 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały stanowi, że wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej m.in. warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Zgodnie natomiast z § 32 ust. 8 uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. podstawą odmowy zakwalifikowania wniosku do udzielenia pomocy mieszkaniowej może być potwierdzenie nieprawdy w złożonych oświadczeniach i dokumentach, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 1 oraz niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie określonym na podstawie § 31 ust. 1a. Realizując dyspozycję zawartą w ww. przepisie organ ustalił, że wnioskodawcy mają możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych poprzez prawa skarżącej jako jedynego domniemanego spadkobiercy do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], którego jako właściciel nadal widnieje matka skarżącej (zmarła w 2017 r.). W piśmie z dnia 2 kwietnia 2024 r. zatytułowanym "odwołanie" skarżąca podnosi, że nie mogą zamieszkać w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] z uwagi na to, że "umownie" został on przekazany przez matkę skarżącej córce wnioskodawców i ona w nim zamieszkuje. Z córką nie mają dobrych relacji i nie ma możliwości by wpuściła ich do tego lokalu, a tym bardziej by pozwoliła im na zamieszkanie. Tymczasem do protokołu w dniu [...] października 2023 r. skarżąca oświadczyła, że "moja córka mieszka na [...] w wynajmowanym mieszkaniu". W skardze z dnia 26 lutego 2025 r. skarżąca twierdzi zaś, że zamieszkanie w tym lokalu jest niemożliwe bez przeprowadzenia znacznych remontów i jest na tyle w złym stanie, że wymaga prac budowlanych takich jak wymiana instalacji elektrycznych, wodno-kanalizacyjnych, naprawy okien i drzwi, jak i szeregu innych prac pozwalających na uczynienie go zdatnego do użytku. Remont tego mieszkania jest poza jej możliwościami finansowymi. Jednak najważniejszą kwestią jest, że matka skarżącej "umierając przekazała mieszkanie wnuczce" ich córce. "Nikt nie znalazł testamentu" co nie zmienia faktu, że wnioskodawcy nie mogą dostać się do mieszkania gdyż ich córka go zamieszkuje "i rości sobie do niego prawa z uwagi na decyzję babki". Nadto, od pewnego czasu wnioskodawcy nie pozostają w dobrych stosunkach z córką, która odmawia udostępnienia im tego mieszkania. W świetle powyższych stwierdzeń skarżącej jawi się potwierdzenie nieprawdy tak co do nabycia tego lokalu mieszkalnego przez córkę wnioskodawców, jak również przez nią w nim zamieszkiwanie - co wypełnia § 32 ust. 6 uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. stanowiącego samodzielną podstawę do odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej. Twierdzenia skarżącej co do zamieszkiwania w tym lokalu córki wnioskodawców potwierdza zaś, że stan lokalu pozwala na zamieszkiwanie w nim i nie wymaga aż tak gruntownego remontu. Odnośnie zaś dostrzeżonych rozbieżności w stwierdzeniach skarżącej co do okoliczności złożenia oświadczenia woli matki skarżącej, raz na podstawie "testamentu" którego nikt nie znalazła, a drugi raz na podstawie "umowy" której nikt nie widział, wątpliwe jest – w ocenie Sądu - nabycie tego lokalu mieszkalnego przez córkę wnioskodawców. Również ustalenia organu co do posiadania przez męża skarżącej praw do domu posadowionego przy ul. [...] w [...], który stoi pusty, czy też działki o powierzchni 978 m2 położonej przy [...] w [...], jako domniemanego spadkobiercy (jednego z czterech), potwierdzają możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W świetle powyższego właściwie organ ocenił spełnienia przesłanek § 32 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 8 uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. Podkreślić należy, że § 3 uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. nakłada na organy dzielnic obowiązek racjonalnego wykorzystywania mieszkaniowego zasobu Miasta. Oznacza to, że zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych przez gminę winno następować jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca faktycznie nie ma żadnych innych możliwości ich zabezpieczenia we własnym zakresie. Nie można przy tym pominąć faktu zbyt małej liczby mieszkań wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu w porównaniu z liczbą rodzin, w tym z małymi dziećmi, które zmuszone są oczekiwać na swoją kolej przydziału mieszkania komunalnego przebywając w warunkach, których nie można uznać za właściwe dla rodzin z dziećmi. Deficyt lokali komunalnych we władaniu gmin powoduje, że pomoc publiczna w kwestiach mieszkaniowych musi być kierowana do osób szczególnie i obiektywnie tej pomocy potrzebujących. Konkludując, Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się, aby zaskarżona uchwała z [...] lutego 2025 r. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. przepisów uchwały z 2019 r. czy zasad ogólnych k.p.a., w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to zasady znajdują zastosowanie w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy (vide: wyroki NSA z 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2151/16 i z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2081/21). Zdaniem Sądu, Zarząd Dzielnicy w sposób dostateczny ustalił oraz rozważył okoliczności faktyczne istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zaskarżonej uchwały odnosi się w sposób wystarczający do zasadniczych powodów podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.