II SA/Wa 551/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. Stażysta Paulina Lichowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec B. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany, jako krótkotrwały. Organ ustalił, że B. S. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat, 3 miesięcy. Całkowity zaś okres służby wynosi 30 lat, 7 miesięcy i 3 dni. W ocenie organu, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Organ, nie kwestionując rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ stwierdził, że B. S. nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy i uznanie uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości, wynikającej z art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca wskazała, że spełnia wszystkie warunki, określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, co wykazała w postępowaniu administracyjnym. Jej służba w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych w Biurze "[...]", według Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz totalitarnego państwa, polegała na katalogowaniu dokumentów. Nigdy nie wykonywała żadnych zadań o charakterze procesowym czy operacyjnym. Komendant Główny Policji potwierdził rzetelne wykonywanie przez nią wszystkich zadań i obowiązków służbowych. Przez 27 lat służby przeprowadziła wiele tysięcy postępowań przygotowawczych o przestępstwa oraz kilkadziesiąt tysięcy postępowań w sprawach o wykroczenia. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem organu, że nie świadczy to o wybitnych osiągnięciach w służbie i że jej sprawa nie zasługuje na uznanie za szczególny przypadek. Faktem jest, że nie brała udziału w żadnych poważnych międzynarodowych misjach i akcjach, jednakże w trakcie swojej długoletniej służby w komisariatach Policji, pracując na co dzień z różnymi osobami, była narażona co najmniej na utratę zdrowia. Podała, że w czasie pełnienia służby, podczas wykonywania czynności procesowych (przesłuchania, przeszukania osób), została zakażona prątkami gruźlicy. Chorowała dwukrotnie w latach 2005 i 2008. Zwróciła uwagę na to, że była wielokrotnie awansowana, wyróżniania i nagradzana. Otrzymała także nagrodę od Prezydenta [...], a także Srebrny Medal za długoletnią służbę od Prezydenta RP. Jej zdaniem, 3 lata są promilem w stosunku do 27 lat służby w Policji, gdzie codziennie mogła być narażana na utratę zdrowia, a może i życia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (...) (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką, ustaloną zgodnie z art. 22, zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b i została zwolniona ze służby przed dniem [...] sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Sądu, odkodowanie powyższej klauzuli dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ należycie dokonał wykładni językowej sformułowania "krótkotrwała służba", wspierając swoje wywody zapisami ze słownika wyrazów bliskoznacznych. W ocenie Sądu, wyraz "krótkotrwały" wskazuje na czas pełnienia służby. Według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] października 1986 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 3 lat i 3 miesięcy (całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 7 miesięcy i 3 dni). W ocenie Sądu, w tym zakresie zbieżnej z oceną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres ten zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być uznany, jako krótkotrwały. Dlatego w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, co prawidłowo zostało dowiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie nie zastała spełniona również przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazana w pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ skarżąca nie wykazała, aby w przebiegu jej służby po 12 września 1989 r. zaistniały szczególne zdarzenia o charakterze wyjątkowym, które wyróżniałoby ją na tle innych funkcjonariuszy i pozwoliły na uznanie, że w jej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. Szczególnie uzasadniony przypadek, to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Ustawodawca wprowadzając tę przesłankę nie określił, jaka to ma być sytuacja, wskazując jedynie na jej szczególne i uzasadnione znaczenie, a zatem na jej szczególną wyjątkowość. Dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy trzeba mieć przede wszystkim na uwadze, że ustanawia on wyjątek od regulacji zawartych w art. 15c, 22a i 24a tej ustawy. W związku z tym należy przestrzegać powszechnie akceptowaną zasadę wykładni prawa, mówiącą, że wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i samo rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie są wystarczające do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Organ może skorzystać z tej możliwości jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymania przez skarżącą awansów, wyróżnień, nagród, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r., odmawiająca wyłączenia stosowania wobec B. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.