II SA/Wa 553/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant st. sek. sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lutego 2015 r. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2013 r. o odmowie udostępnienia [...] Polska S.A. w [...] informacji publicznej w zakresie kopii ugody zawartej pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a firmą [...] S.A. [...] Ltd. [...] Ltd. [...] i [...] Ltd. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osób fizycznych. W niniejszej sprawie była to już druga decyzja wydana wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Poprzednia decyzja wydana w tym trybie w dniu [...] lutego 2014 r. – również utrzymująca w mocy decyzję z [...] grudnia 2013 r. – została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2014 r. (sygn. akt. II SA/Wa 577/14) z uwagi na naruszenie przy jej wydawaniu normy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (decyzja została podpisana przez tą samą osobę, nie będącą piastunem organu). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, organ wskazał, że zwracał się do stron powyższej ugody o zajęcie stanowiska w sprawie. Zgodnie zaś z ich stanowiskiem, jedynie informacje zawarte w komunikacie z [...] sierpnia 2013 r., zamieszczonym na stronie MAiC, można uznać za podane do wiadomości publicznej bez naruszenia warunków ugody. Organ uznał więc, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi: a. wysokość roszczeń odszkodowawczych, b. nr postępowania arbitrażowego, c. ocena okoliczności sprawy przez strony, planowane działania oraz czynności podjęte w toku postępowania, informacje dotyczące toku negocjacji między stronami, d. szczegółowe postanowienia ugody, w tym zobowiązania stron co do podjęcia określonych działań, które mogą mieć wpływ na dalszy przebieg postępowania, e. dalsze zobowiązania stron podjęte w związku z ugodą, f. przesłanki wygaśnięcia ugody i zobowiązania stron podjęte w związku z ugodą, g. oświadczenia i zapewnienia stron ugody, h. uzgodnienia dotyczące poufności ugody. Nadto organ przywołał treść przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przytoczył też zasadnicze tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 511/13. Z powyższego organ wywiódł stwierdzenie, iż nawet przyjmując, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy i przedsiębiorstwa są synonimami, to odmowa udostępnienia żądanych informacji była uzasadniona. Podkreślił, że informacje, których udostępnienia domagał się wnioskodawca, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, oraz zostały podjęte niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Za takie działania uznał m.in. postanowienia pkt 6.1 ugody. Organ podniósł również, iż informacje zawarte w ugodzie, posiadają wartość gospodarczą. Odkodował też powyższe pojęcie wartości gospodarczej podając, że za całkowicie wystarczające należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłaby zaoszczędzić mu wydatków, lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Dodatkowo podkreślono, że ugoda zawiera fragmenty, które nie mogą być udostępnione z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, wynikającą z ustawy o ochronie danych osobowych, która stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiodła [...] Polska S.A. w [...], wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1- art. 4 i 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji dotyczącej wydatkowania środków publicznych, 2- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5a ustawy o finansach publicznych przez uznanie, że nie podlegają udostępnieniu informacje o wydatkach środków publicznych a zawarcie ugody ma istotne konsekwencje finansowe dla budżetu i majątku Skarbu Państwa, 3- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez błędne uznanie żądanych informacji za stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, 4- art. 7 i 1 K.p.a. oraz 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez brak wszechstronnej oceny zastrzeżonych informacji. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła wyżej przedstawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało ją za wadliwą. W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W niniejszej sprawie było okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa był bowiem podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę informacje mieściły się w pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki szeroko pojętej działalności pytanego podmiotu. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Wskazać należało, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże). Niezależnie od powyższych dywagacji dotyczących konieczności istnienia wartości gospodarczej, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało przede wszystkim na materii informacji posiadających wartość gospodarczą. Organ w skarżonej decyzji podnosił bowiem istnienie tej okoliczności. W ocenie tutejszego Sądu, wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Nadto podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż skarżona decyzja nie spełniała wymogów, o jakich wspomniano wyżej. Organ skupił się w niej bowiem wyłącznie na kwestii nie ujawnienia spornych informacji do wiadomości publicznej i na kwestii zastrzeżenia ich poufności przez strony ugody. W ocenie tutejszego Sądu, nie odniósł się zaś w sposób wyczerpujący do problematyki elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, tj. do wskazanej w treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, materii wartości gospodarczej posiadanej przez żądane informacje mimo, że podnosił jej istnienie. Przedstawił jedynie wykładnię pojęcia "wartość gospodarcza", z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgadza się co do zasady. Organ nie odniósł jednak tej definicji do elementów, które wyszczególnił jako elementy tajemnicy przedsiębiorcy. W szczególności nie omówił każdego z powyższych elementów. Stąd, nie jest więc wiadomym, w czym organ dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy. Powyższe sprawia, że skarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala bowiem Sądowi na poznanie toku rozumowania organu i motywów spornego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom organu wyartykułowanym w odpowiedzi na skargę, koniecznym jest w decyzji odniesienie się do zanonimizowanych treści, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia ich treści. W przeciwnym wypadku dochodzi bowiem do sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, tj. do uzasadnienia decyzji w sposób teoretyczny. Bez szczegółowego wyjaśnienia przez organ tego, jak wskazane w decyzji treści, uznane za tajemnicę przedsiębiorcy, przekładają się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę. To zaś może prowadzić tylko do jednej konkluzji, a mianowicie, że nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności subsumcji przepisów prawa dokonanej przez organ, do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo i winna zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie wyjaśnić należało, że, w ocenie tutejszego Sądu, brak było przesłanek do odroczenia rozprawy w dniu 6 września 2016 r. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika uczestnika postępowania – [...] S.A. – uczestnik postępowania J. S. był prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy, na której wydano wyrok w sprawie. Doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy dla tego uczestnika zostało bowiem dokonane na wskazany przez niego adres dla doręczeń. W trakcie trwania postępowania administracyjnego powyższy uczestnik nie zmodyfikował oznaczenia przedmiotowego adresu. W związku z powyższym doręczenia pism procesowych przez Sąd również były dokonywane na ten adres - zgodnie z wolą samego uczestnika. Dla Sądu zarządzającego doręczenie pism procesowych pierwszorzędne znaczenie ma bowiem to, aby doręczenie korespondencji następowało w sposób skuteczny i najmniej absorbujący (najdogodniejszy) dla adresata. Dokonywanie nadmiernie kazuistycznej wykładni przepisu art. 67 P.p.s.a. mogłoby zaś prowadzić do naruszenia zasady ekonomii procesowej. Stąd więc, skoro uczestnik postepowania, ustalił w trakcie postępowania administracyjnego konkretny adres dla doręczeń i nie zmodyfikował go, ani też nie odwołał swojego oświadczenia o ustaleniu takiego adresu dla doręczeń, to dokonywanie dalszych doręczeń na taki adres było uzasadnione i nie pozbawiało uczestnika prawa do skutecznej obrony jego interesów. Doręczenia były bowiem dokonywane w sposób, który w odczuciu samego uczestnika stanowił najdogodniejszą dla niego formę kontaktu.