II SA/Wa 553/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2022 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2022r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania S. O. (dalej: "Skarżący") świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ oświadczył, iż po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których Skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie zostało wykazane, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które Skarżący nie miał wpływu. Ponadto, organ podkreślił, że w sprawach świadczeń́ w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne było zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ wskazał, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291, ze zm., dalej: "ustawa emerytalna") uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo zaznaczył, że okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Zdaniem organu, na przestrzeni 74 lat życia skarżący udowodnił jedynie 18 lat, 5 miesięcy i 29 dni okresów składkowych. Ponadto organ zaznaczył, iż świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowo i jakkolwiek nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do świadczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Wprawdzie przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Organ podkreślił, że w okresie od [...] czerwca 1986 r. do [...] maja 2012 r., tj. do osiągnięcia wieku emerytalnego, Skarżący przez ponad 25 lat nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikało, że Skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia ze względu na zły stan zdrowia. Pogarszający się czy też zły stan zdrowia w okresie przerwy w zatrudnieniu w latach 1986-2012 nie został przez Skarżącego poparty jakąkolwiek dokumentacją medyczną, by mógł być uznany za szczególną okoliczność. Jedynie konkretne dowody, świadczące o istniejących dolegliwościach, mogłyby wskazywać na obiektywne trudności uzasadniające powstałą przerwę. Ponadto organ zaznaczył, iż osoba która nie może podjąć pracy lub działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z powodu pogarszającego się, czy też złego stanu zdrowia, dąży do zweryfikowania tego stanu rzeczy i potwierdzenia przez właściwe służby medyczne. We wskazanej przerwie wobec Skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Problemy zdrowotne Skarżącego w latach 1986-2012 mogły jedynie ograniczać wykonywanie zatrudnienia, natomiast go nie uniemożliwiały. Organ nadmienił, że przyczyną braku uprawnień do emerytury w trybie zwykłym nie był zatem stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane przez Skarżącego inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od jego woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Przy rozpatrywaniu uprawnień do emerytury w drodze wyjątku organ ocenił również sytuację materialną Skarżącego. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że dochód dwuosobowej rodziny Skarżącego stanowi emerytura jego żony w zbiegu z rentą z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej chorobą zawodową w łącznej wysokości: 2828,82 zł brutto. Zatem dochód przypadający na jednego członka rodziny wyniósł 1414,41 zł brutto, w związku z czym organ nie stwierdził, że Skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2022 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której nie wskazał oznaczenia zaskarżonej decyzji, natomiast wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...] i wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku wniósł o oddalenie skargi w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. Ponadto organ zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], pouczono skarżącego o przysługującym prawie wniesienia skargi na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż z treści skargi z dnia [...] lutego 2022 r. wynika bezspornie, że dotyczy ona zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r. , znak: [...], wobec czego Sąd nie znalazł podstawy do wezwania strony skarżącej do usunięcia braku formalnego skargi w zakresie sprecyzowania jej treści, a zatem również nie znalazł podstawy do jej odrzucenia. Skarga podlega uwzględnieniu. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej naruszone zostały przepisy prawa administracyjnego procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nim członkiem rodziny, którzy w skutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowita niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z użytego w tym przepisie sformułowania "może przyznać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ roztrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ ma obowiązek przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powyższych zasad procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego potwierdzeniem jest przede wszystkim uzasadnienie decyzji. Organ nie wyjaśnił okoliczności mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o prawie do przedmiotowego świadczenia, a mianowicie czy brak wymaganego do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym stażu ubezpieczeniowego był wynikiem szczególnych okoliczności, a zatem takich, które były niezależne od woli skarżącego i na które nie miał on wpływu. Artykuł 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia bowiem prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego. Ważne są natomiast przyczyny, z powodu których ubezpieczony nie nabył uprawnień do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. W uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się do podania faktów, natomiast nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Oznacza to, że nie dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego w zakresie określonym w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny za szczególna okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszystkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszystkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu było rozpatrzenie przypadku Skarżącego w aspekcie szczególnych okoliczności, o których mowa we skazanym wyżej przepisie art. 83 ust. 1 Organ zaniechał wyjaśnienia tego, jakie okoliczności spowodowały, iż Skarżący - wcześniej przez okres ponad 18 lat aktywny zawodowo - zaprzestał po [...] maja 1986 r. wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Skarżący zarówno w swoich pismach procesowych, jak i w skardze powołuje się na swój stan zdrowia ,,po ciężkiej operacji serca - wada od urodzenia’’, który nie pozwolił mu na podjęcie zatrudnienia. Nie wiadomo jednak, kiedy wskazana operacja miała miejsce, z jakiego konkretnie powodu, ani też jaki był stan zdrowia skarżącego przed i po operacji serca. Skarżący faktycznie nie przedstawił organowi żadnych dokumentów potwierdzających ww. okoliczności, jednakże organ nie wykazał też żadnej aktywności w kierunku ustalenia tych faktów. Należy podkreślić, że w świetle k.p.a. organ jest zobowiązany do ustalenia pełnego stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). W sprawach dotyczących przyznania świadczenia w drodze wyjątku konieczne jest współdziałanie strony z organem, jednak to na organie spoczywa obowiązek wskazania stronie, jakie okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku (art. 9 k.p.a.), czego organ nie uczynił. Podobnie należy ocenić działania organu zmierzające do ustalenia stanu niepełnosprawności Skarżącego. Z pisma Skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r. wynika, iż nie rozumie on powodów, dla których winien poddać się badaniom lekarskim, a organ nie wyjaśnia mu, chociażby w stopniu ogólnym, celu przeprowadzenia tego badania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien zatem wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień co do przyczyn zaniechania aktywności zawodowej po [...] maja 1986 r. , przedstawienia posiadanej dokumentacji lekarskiej dotyczącej schorzenia kardiologicznego i operacji kardiologicznej, na które się powołuje, a następnie – o ile skarżący udostępni taką dokumentację - poddać go badaniu lekarskiemu celem ustalenia ewentualnej całkowitej lub częściowej niezdolności do świadczenia pracy w okresie poprzedzającym uzyskanie wieku emerytalnego. Dopiero te ustalenia pozwolą na prawidłową ocenę przesłanki "szczególnych okoliczności" o których mowa w art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej. Z uwagi na powyższe braki postępowania dowodowego Sąd uznał ,iż konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.